Nemzetközi alkotmányozási körkép

Sokáig maradhatnak kőbe vésve a hirtelen politikai indulatból, a közvélemény felháborodásának eleget téve becikkelyezett alkotmánymódosítások. Svájcban például – miután egy részeges férj 1905-ben kiirtotta a családját – az első adandó alkalommal alkotmányba emelték az abszinttilalmat, amit végül csak az 1999-es nagy alkotmányrevízió alkalmával helyeztek át alacsonyabb szintű jogszabályba. Pedig, amennyire a tudomány mai állása szerint megállapítható, az említett tragédia és az abszint korabeli rossz híre nem a – ma már a legtöbb országban, 2005 óta Svájcban is legális – zöld ital összetevőire vezethető vissza, hanem az akkori pancsolt minőségre és fogyasztásának mértéktelenségére.

AP

 A paragrafus sorsa egyúttal jelzi, hogy az sem jó, ha az alkotmány nehezen változtatható meg – vont le további tanulságot a HVG-vel beszélgetve Nenad Dimitrijevic, a budapesti Közép-európai Egyetem (CEU) szerb politológusprofesszora. Márpedig Svájcban a lakosság és a kantonok többségi szavazatától egyaránt függ az alkotmánymódosítás. Ez a nehézkesség okozta azt is, hogy az alpesi országban igen későn, 1971-ben (sőt az utolsó kantonban csak 1990-ben) adták meg a nőknek a választójogot.

Kisebb biztosítékokat máshol is beépítettek, megelőzendő az alkotmány túl könnyű módosítását. Spanyolországban bizonyos ügyekben két egymást követő parlament egyetértő döntése szükséges, míg Ausztriában a lényeges változtatásokat népszavazásra kell bocsátani, de még a részleges módosítást is, ha a parlament bármelyik házának egyharmada kéri. Az 1976-os portugál alaptörvény pedig a demokratikus intézményrendszer kialakításának tervezett idejére, négy évre megtiltotta a változtatást.

AP/Dado Galdieri

 A módosíthatatlanságot enyhíteni lehet a főleg általános szabályokból álló, szakmai körökben rugalmasnak nevezett alkotmányokkal, amelyek lehetőséget adnak az utólagos értelmez(get)ésre. Az Egyesült Államokban ezt két évszázada a legfelsőbb bíróság állásfoglalásai teszik meg, mivel az alkotmány megváltoztatása olyan bonyolult és hosszadalmas, hogy ennyi idő alatt több ezer javaslatból mindössze 27-et fogadtak el.

Amikor nincs válság, sokáig szokott húzódni az alkotmányozás – mondja Dimitrijevic, akinek szakterülete (constitutional design) alkotmánydizájnnak is fordítható –, már csak azért is, mert nehéz előre végiggondolni, miképpen zavarja meg az újítás a többé-kevésbé jól működő politikai rendszert. Nagy átalakulások idején különösen könnyen előfordulhatnak kiszámíthatatlan következmények. Lengyelországban 1989-ben a még hatalmon lévő kommunisták és az ellenzéki Szolidaritás kerekasztal-tárgyalásain azért került erős köztársasági elnöki intézmény az új alkotmányba, mert egyetértettek abban, hogy ez a poszt Wojciech Jaruzelski tábornokot illeti – idézi föl a Kelet-Európa új alkotmányai című kézikönyv. Másfél évvel később, 1990 végén már annyira megváltozott a helyzet, hogy a hírhedt 1981-es szükségállapot kihirdetője helyett Lech Walesa, a Szolidaritás vezéralakja lett az elnök.

További alkotmányozási recept, hogy amiben nincs egyetértés, annak szabályozását későbbre lehet halasztani, mivel érdemes kerülni az egypárti dizájnt – említette Dimitrijevic. Így tettek például az USA alapító atyái, akik 1787-ben nyitva hagyták az akkor korántsem konszenzusos kérdést, a rabszolgaságot. Ezt végül az alkotmány 13. kiegészítése törölte el 1865-ben, miután a polgárháborúban a déli rabszolgatartó államok vereséget szenvedtek. Kívül hagyták a pártos érdekeket a Franco-diktatúra után, 1978-ban megalkotott spanyol alkotmányból is, és még a fekete többségű Dél-Afrikában is ügyeltek arra, hogy az apartheidrendszer utáni 1996-os alkotmány ne legyen kirekesztő. Ellenpélda ugyanakkor az 1991 novemberében elfogadott román alaptörvény, amelyre a Romániai Magyar Demokrata Szövetség nemmel szavazott – az egy hónappal későbbi népszavazáson pedig a székely megyékben is elutasították –, miután a vitában nem sikerült dűlőre jutni a kisebbségi jogokról. Az RMDSZ képviselői és szenátorai csak 2003 őszén enyhültek meg, amikor az alkotmány módosításába bekerültek az általuk kezdeményezett változások.

Más kérdés, hogy az alkotmány létrejöttének körülményeiből nem következik feltétlenül, miképpen fog működni az ország. Az Egyesült Államokban bevált elnöki rendszert több dél-amerikai állam megpróbálta másolni, ám nem egy közülük diktatúrába fordult át – fejtette ki a HVG-nek Téglási András alkotmányjogász, a Corvinus Egyetem oktatója. E körbe sorolta az argentin Juan Perón vagy a venezuelai Hugo Chávez elnök által kialakított rendszert is, hozzátéve, hogy egyes latin-amerikai államokban – Mexikóban, bizonyos korszakaiban Chilében – sikeresen működött a prezidenciális hatalom. Ebből az is következik, hogy „lehet bármilyen tökéletes az alkotmány, ha a politikai közeg nem megfelelő, és fordítva: egy első ránézésre nem is oly tökéletes alkotmány is jól tud működni megfelelő politikai közegben”. Ezt látszik igazolni az Egyesült Államok alkotmánya. Nem tekinthető ugyan a világ legjobban kimunkált alkotmányszövegének, szerepét mégis már több mint 220 éve jól betölti, főképp a hatalommegosztás szabályozása, a fékek és ellensúlyok sokat emlegetett elve – az elnök, a parlament és a bíróságok kölcsönös ellenőrző szerepe – miatt, még ha jellemző is az elnök és adminisztrációja túlsúlya.

Hasonló példa a Német Szövetségi Köztársaságé, amelynek máig érvényes 1949-es alaptörvényét a megszálló (amerikai, brit és francia) hatalmak utasítására és engedélyével alkották meg, mégis az egyik legstabilabb európai demokrácia épült rá. Részben azért, mert a náci idők szörnyűségei után erkölcsi alapokon nyugvó, humanista alkotmány készült. Első mondata csak ennyi: „Az ember méltósága sérthetetlen”, és ez a cikkely – számos alapvető emberi jog, továbbá a tartományok önállóságának rögzítése mellett – az örökkévalósági klauzula hatálya alá tartozik, azaz nem változtatható meg (legfeljebb kimaradhat egy majdani, teljesen új alkotmányból). Az alaptörvény még olyan nagy horderejű változást is szinte sértetlenül élt át, mint a német egyesítés.

A politikai közeg szerepét negatív példákkal is lehet illusztrálni: a weimari köztársaság az alkotmányának jó konstrukciója ellenére bukott meg, mert rosszul működtették – véli Téglási. De nem vált be a jogászszemmel amúgy szép alkotmány sem a francia negyedik köztársaságban. A második világháború utáni másfél évtizedben a pártok nem nőttek fel a nemes szándékokhoz, az ország kormányozhatatlanná vált, és végül az 1958-as algériai válság után Charles de Gaulle tábornok szinte államcsínnyel ragadta magához a hatalmat, megteremtve a máig működő ötödik köztársaság elnöki rendszerét. A ma is hatályban lévő, De Gaulle-i alkotmányként is emlegetett francia alaptörvényt mindössze néhány hét alatt készítették elő. Ráadásul úgy, hogy De Gaulle szakított az addigi hagyományokkal, amelyek szerint az alkotmányozás mindig az e célból választott nemzetgyűlés előjoga. A tábornok egy általa kinevezett szakértői csoporttal dolgoztatta ki az alkotmánytervezetet, és a személyére szabott új alkotmányt népszavazáson, 80 százalékos többséggel fogadták el.

Az alkotmány jóváhagyására több lehetőség is kínálkozik, és bár a népszavazás évszázadokon átívelő szokás, a második világháború után született alaptörvények többségét (nagyjából kétharmadát) nem így szentesítették. A referendumtól lényegében függetlenül a törvényhozás is kétféleképpen vállalhatja a felelősséget. 1976-ban Portugália alkotmányozó nemzetgyűlésre bízta ezt a feladatot. Az ilyen megoldás előnye – így Téglási – az az elfogulatlanság, hogy ne a továbbra is működő parlament állapítsa meg az alkotmányban a saját hatáskörét és viszonyát más hatalmi ágakhoz. Az utóbbi fél évszázadban született alkotmányok (lásd Törvényörvény című írásunkat) negyedét dolgozta ki ilyen testület, leggyakrabban azonban mégis a rendes törvényhozásra hárult a feladat.

Az alkotmányozás napjainkban is szolgál újdonságokkal. Ecuadorban 2008-ban – egy pikírt kommentár szerint a jaguárok és a tukánok nagy örömére – az alaptörvénybe iktatták, hogy a természetnek joga van fennmaradni, megújulni, fejlődni. Dimitrijevic szerint érdemes azonban óvatosan bánni az olyan alkotmányos jogokkal, amelyek annyira általánosak, hogy nem érvényesíthetők bíróság előtt. Nemcsak arról van szó, hogy az állatok és az erdők nem tudnak bírósághoz fordulni, hanem a professzor szerint kérdéses a szociális jogok kikövetelhetősége is. Vajon kit perelhetne például az a munkanélküli polgár, aki a munkához való alkotmányos jogát próbálná kiharcolni? Az ellentábor szerint ugyanakkor az ilyen paragrafusok legalább erkölcsi követelményeket rónak az államra. Aligha véletlen, hogy az efféle jelképes kötelezettségeket gyakrabban látták szükségesnek rögzíteni a szegényebb országok alkotmányaiban, például több afrikai országban a jogot a tiszta ivóvízhez.

Erőteljesen alkalmazták ezt a receptet Bolíviában, amelynek 2009-es alkotmánya terjedelmes preambulumban nevesíti a jogot a vízhez, a lakhatáshoz, az egészséghez. Sőt az alapértékek között sorolja fel a hegyeket, a völgyeket, a folyókat, a fennsíkokat, a Föld Anyát és Istent. Igaz, ebben valószínűleg csak a részletes leltár furcsa, mert a termőföld és a vízkészlet védelme már az észt, az ír és az orosz alkotmányban is szerepel. Abban azonban, hogy a bolíviai alaptörvényt csak 61 százalékos többség fogadta el a népszavazáson, más cikkelyek játszhattak szerepet. Az első indián elnök, a balos Evo Morales részletesen belevette ugyanis az alkotmányba az őslakosok jogait, az állami tulajdon kiterjesztését, nem utolsósorban a földgázkitermelésben, és a jövőre nézve korlátozta a birtokok méretét. Ráadásképpen pedig becikkelyeztette az elnök újraválaszthatóságát. Érthető, hogy az ellenszavazatokat leginkább a fehérek lakta, gázlelőhelyekben és nagybirtokokban gazdag országrészekben adták le. Moralest 2009 végén menetrendszerűen újraválasztották, miután – saját szavai szerint – az új alkotmánnyal teljesítette misszióját, létrehozta az egységes Bolíviát.

BEDŐ IVÁN