Éppen húsz évvel ezelőtt, 1990. május 23-án alakult meg Antall József kormánya, miután az első szabadon választott országgyűlés elfogadta a kormányprogramot, s ezzel megválasztotta az azt beterjesztő miniszterelnököt, továbbá végignézte, amint az ideiglenes államfő által kinevezett miniszterek leteszik az esküjüket. A nem éppen lényegtelen eseményt az akkoriban egyetlen televízió csak részben közvetítette (mert a Bajnokok Ligája döntőjének közvetítéséről semmiképp sem akart lemaradni). Honfitársaink így csak utólagos sajtóbeszámolók alapján képzelhették el, hogyan zajlik egy kormányalakítás.

Márpedig ez a folyamat húsz éve mindig ugyanúgy zajlik. A miniszterelnök-jelölt beterjeszti a programot, amelyet a Ház megvitat, majd az elfogadásával miniszterelnökké teszi a jelöltet. Az idén sem lesz másként: a kormányprogramot a hétvégén megismerhettük, és a vita lefolytatása után – a tervek szerint szombaton – megalakul a kormány (honfitársaink szeme láttára – a Bajnokok Ligája idei döntőjét lejátszották már a múlt szombaton).

Antall József

MTI

A rendszerváltás utáni rendszer első kormányfője ugyanakkor nemcsak abban mutatott utat és példát, hogy hogyan kell megírni, előterjeszteni és megvédeni egy kormányprogramot (ennek formai kritériumait azóta is minden miniszterelnök-jelölt betartja), hanem a kormány összeállításával és a kormányszerkezet megalkotásával is hagyományt, már-már szokásjogot teremtett. A parlamenti állandó bizottságok reszortjainak nagyjából megfelelő tárcastruktúra kialakítása, néhány tárca nélküli miniszter kinevezése, az államminiszteri és a miniszterelnök-helyettesi tisztség megszüntetése, a közigazgatási és a politikai államtitkári tisztség szétválasztása és még vagy egy tucatnyi közjogi újítás mind-mind Antall József ötlete volt, és valamennyi új funkció mindenekelőtt a magyar közjogi hagyományokon alapult.

A következő kormányok mindenkor szabadon alakították a maguk számára a minisztériumok szerkezetét (és ezt az ellenzék mindenkor belátóan szemlélte, sőt, amikor kellett, előzékenyen elősegítette), de a tárcák alapvető leosztását, a miniszterek felelősségét, továbbá a közigazgatás és a kormányzás elválasztását lehetővé tevő államtitkári struktúrát lényegében minden kormány változatlanul hagyta egészen 2006-ig. (A miniszterelnöki hivatal ugyan folyamatosan, évről-évre csak duzzadt, és az egyes tárcák súlya is időről-időre módosult, de a kormánytagok formális egyenlősége és a miniszterelnök egyedülálló központi közjogi felelőssége megmaradt.)

2006 nyarán azonban a parlament – mindössze néhány perces vita után – elfogadta a minisztériumokról és a kormánytagok jogállásáról szóló ama törvényt, mely alapvetően szembement a magyar parlamentarizmus tradícióival és az antall-i hagyományokkal is. Ezt természetesen rosszul tette, és nem elsősorban a tradíciók megsértése miatt. Azért járt el rosszul, mert az új szerkezet látványosan nem vált be. A kudarc hamar kiderült ugyan, a kormány mégsem változtatott a nyilvánvalóan elrontott szabályozáson, csak sodródott az idővel, nehogy be kelljen ismernie, hogy tévedett.

Most – a beterjesztett kormányprogram fordulatával élve – „eljött az idő”, hogy a kormánystruktúra újra ésszerűvé váljék. A 2006. évi LVII. törvénnyel felállított struktúrát (a közigazgatási és a politikai államtitkári tisztségek, valamint a belügyi és az igazságügyi minisztériumok összevonását, és egy seregnyi további elhibázott konstrukciót) egy megfelelő felhatalmazással bíró parlamentnek minden kétséget kizáróan át kellett alakítania. Ugyanakkor illő volt az is, hogy az új hatalom a modern kormányzati-közigazgatási ismeretek, a kormányzattan és a közigazgatás-tudomány évszázados tapasztalatai, továbbá az európai közjogfejlődés figyelembe vételével visszataláljon a magyar kormányzati-közigazgatási hagyományokhoz.

Az indokolt változtatás ugyanakkor a jelek szerint nem állt meg a parancsolóan szükséges mértéknél, és továbbvitt egy meglehetősen öncélúnak látszó hivatal-összevonási folyamatot és egy különösen önkényesnek mutatkozó struktúraépítési logikát, amelynek a hagyományos rendszeren való már-már csökönyös végigerőltetése a hatékonyságot előtérbe helyező józan megfontolás számára egyértelműen túlzásnak tekinthető.

Az átalakítás feltehető célja egy hierarchizált, piramisszerű kormányzati felépítmény létrehozása, de a szerkezet bizonyos kiszögelléseket, a struktúrába nem passzoló, kidolgozatlanul hagyott vagy csak egyszerűen kimaradt építőköveket túlzottan szembeszökően tartalmaz. Egy sor hagyományos minisztérium új szempontú, de saját szempontrendszerében is következetlen összevonása, a határterületek felügyeletének kiáltó tisztázatlansága, a miniszterek általános egyenrangúságának megváltoztatása, a nemzetközi példákra, mindenekelőtt a brit tapasztalatra való alaptalan hivatkozás, a miniszterelnök-helyettesek (egymásétól is eltérő) közjogi-politikai státusának átgondolatlansága érthetetlen kapkodásra vall, mintha az ellenzékben eltöltött nyolc év vagy éppen az eddigi kormányzás szomorú tapasztalata nem lett volna elég egy végrehajtható koncepció kidolgozásához.

A kormányzati struktúra átszabásával a jövendő miniszterelnök nagymértékben megkönnyítette a saját, de aggasztóan megnehezítette a kormánya munkáját. A magát egy sajátos háromszögszerkezet csúcsára pozicionáló kormányfő minden bizonnyal képes lesz élni a hatalom látványos attribútumaival, de az egyértelmű felelősségi körök kialakítását várhatóan már csak menet közben elvégző kormánytagokra helyenként túl nagy lesz a kabát. A mindenáron való tárcacsökkentés a kormányüléseket talán egyszerűbbé, de a kormányzat működtetését átláthatatlanul bonyolulttá teszi, és ez éppen nem átláthatatlan, hanem előre látható konfliktusokat fog okozni a kormányzati-közigazgatási munkában. A konfliktusok bekövetkezte és kiéleződése – egyes miniszterek kalkulálható bukása – ugyanakkor hosszú távon senkinek sem érdeke igazán, még a miniszterelnöknek sem, és persze legkevésbé érdeke a kormányzat egészének (nem beszélve az országról).

A megismert formában már a bejelentésének pillanatában súlyos problémákat előrevetítő koncepció legbántóbb sajátossága az, hogy jellegzetesen közel van egy olyan szerkezethez, amely hatékonyan működhet. A nagyminisztériumok csúcsszerkezetű struktúrája nagyon is bölcs és célorientált kormányzást tenne lehetővé, ha a szerkezet tervezői kellő önmérséklettel megálltak volna a reformlendületnek azon a pontján, amely még a racionalizálás innenső oldalán található.

A kormánystruktúrák legfőbb jellegzetessége éppen az, hogy nagyon kevésen múlik a siker vagy a sikertelenség. Érzék és tudás, lendület és mérséklet egyaránt szükségeltetik a leghatékonyabb forma kialakításához – az arányosság ezen a téren is gyakorlandó erény. Kevéssel több, mint tíz minisztérium (köztük a klasszikus, már 1948-ban is működött tárcákkal) és legfeljebb tizenöt miniszter (köztük néhány általánosabb hatáskörű kormánytaggal) például közelebb áll egy olyan létszámhoz, amely optimálisnak mutatkozik (a közel kétszáz éves európai gyakorlat kikristályosodott tanulságai szerint).

Az Európai Unió kormányzati részvétellel működő szerveiben a hatékony magyar képviseletet nem egyszerűen nehézzé, de egyenesen lehetetlenné tevő kormányszerkezet a kritikák ellenére fel fog állni. A következő hónapokban a kormányhivatalok nem annyira dolgozni, mint inkább csomagolni és költözködni fognak, a hatásköri viták és tisztázatlanságok ilyenkor elkerülhetetlenek, az érdemi munka szükségtelenül válik nehézzé.

Pedig „mily temérdek munka vár még”. A kormánynak dolgoznia kellene már – egy minden külső kényszer nélkül, kizárólag saját magának megnehezített szerkezetben –, a körülmények ellenére is hatékonyan.