Tisztelt Konferencia!

Egymást érik az alkotmányozással foglalkozó tudományos konferenciák, s noha az előadók köre részben átfedi egymást, az érdeklődés nem lankad. Nyilván része van ebben annak, hogy aktuális politikai témáról van szó; s még inkább annak a sajátos helyzetnek, hogy a tudomány véleménynyilvánítása és az alkotmányozás hivatalos munkája párhuzamosan zajlik. Egyelőre azonban nem tudnak a konferenciák az alkotmány-előkészítés újabb és újabb állapotára reflektálni, mert az egyetlen dokumentumot, alkotmány-előkészítő albizottságok részkoncepcióit csak a legutóbbi időben lehetett megismerni. Mégis hasznos volt a folyamatos konferenciázás, mert az előkérdéseket és módszertant vizsgálva kialakult egy communis opinio. Egyetértés van tehát abban, hogy nincs alkotmányozási kényszer; hogy a hatályos alkotmány alapelveit, sőt alapintézményeit a következő alkotmánynak is tartalmaznia kell – noha a kihagyhatatlan rendelkezésekről már különböző tabu-listák készültek. Mindennek alapján az új alkotmányban nem annyira a normatív rendelkezések, hanem elsősorban a szimbólum-hordozó részek fejezhetik ki az újdonságot. Ilyen például a preambulum.

A közérdeklődést viszont a jövendő alkotmány mellett legalább annyira ébren tartják a napi alkotmánymódosítások. A kettő nem független egymástól. Egyre égetőbb a kérdés, vajon e módosítások betűjének és szellemének lesz-e nyoma az új alkotmányban.

A szakma, vagy ha jobban tetszik, a tudomány álláspontja és az alkotmányozást, illetve a napi módosításokat alátámasztó politikai kommunikáció eltér egymástól. Emögött pedig súlyosabb problémák rejlenek. Hiszen a politika érvelése feltárja az alkotmányozó hatalom elképzeléseit az alkotmányosságról és a jogállamról.

Tisztelt Kollégák, előadásomban először ezzel a diszkrepanciával foglalkozom. Nem tehetek úgy, mint egy alkotmánybíró, aki kitér a political question elől. De szeretném hangsúlyozni, hogy ebben a politikától elválaszthatatlan témában is kizárólag szakmai érvekkel szeretnék élni.

Az, hogy nincs alkotmányozási kényszer, természetesen nem jelenti, hogy ne lehetne jól megindokolni egy új alkotmány megalkotását. A konferenciák kimutatták, hogy az új alkotmány elkerülhetetlensége mellett szokásosan felhozott hiányosságok nem teszik kényszerítővé egy új alkotmány meghozását. A hiányosságok alkotmánymódosítással is orvosolhatók, illetve az eddigi hat parlamenti választás és húsz év alkotmányos gyakorlata megteremtette a szükséges legitimitást. S mivel az Országgyűlésnek mindvégig megvolt és mindig is megvan a felhatalmazása az alkotmányozásra, egyáltalán nincs szüksége alkotmányozási kényszer igazolására. Az új alkotmány legitimitása a legkevésbé nem függ össze azzal, miért is alkották. Sokkal inkább az alatta működő rendszer sikerességében vagy kudarcában osztozik majd.

A kényszer vagy nem-kényszer kérdés eldöntésének mégis súlyos következményei vannak.

Mikor áll fenn tényleges alkotmányozási kényszer? Akkor, ha a hatályos alkotmány alapján az ország és politikai rendszere nem működik; vagy az éppen felálló új rendszer nincs, illetve nem lehet összhangban a hatályos alkotmánnyal. Gondoljunk 1989-re. A Kerekasztal alkotmányozása az akkor hatályos alkotmány ellenében történt, minden ízében, minden konkrét rendelkezésében annak tagadása volt. Azaz a ma hatályos alkotmányunk az 1949. évi XX. törvényként meghozott sztálinista alkotmány totális tagadása, és az akkori rendszerrel szemben egy teljesen új, alkotmányos demokratikus jogállam új alkotmánya. És ami nagyon fontos: világos, határozott, a nép által elfogadott és kívánt célok mentén történt az alkotmányozás, olyan célokat követve, amelyek szükségképpen alkotmányi, normatív megjelenést követeltek meg.

Az alkotmányozást elhatározó parlamenti többség kommunikációja ennek a változásnak mintegy analógiájára, szintén a meghozandó új alkotmány és a hatályos alkotmány totális szembeállítására épül. Mintha csak ismét alkotmányozási kényszerhelyzet volna. Ezzel jár annak állandó hangsúlyozása, hogy a hatályos alkotmány alkalmatlan arra, hogy a felépítendő új rendszer alapja legyen, sőt akadályozza az igazságos és gazdaságilag sikeres rendszer megvalósítását. Mi több, az elmúlt húsz év társadalmi bajaiért és gazdasági kudarcaiért az alkotmány felelős. Ez a gondolatmenet az alkotmánnyal kapcsolatos közkeletű vélekedések legrosszabb vonulatára épít – az elégedetlenség szülte hamis válaszra, amely folyamatosan rombolta az alkotmány tekintélyét – miközben a politika, különösen a 2006 utáni politika úgyis rengeteget ártott az alkotmányosságnak.

A régi és az új alkotmány – illetve az alkotmányra épülő régi és új rendszer – feltétlen szembeállítását a politika mint mozgósító és legitimációt teremtő eszközt használja. Ennek értékelése nem a mai konferencia tárgya. Az alkotmányjogász számára azonban világos, hogy nincs a két alkotmányozás között – tehát a rendszerváltó és a mostani között tényleges párhuzam. Ma ugyanis nincs mi ellen alkotmányozni. S ha a politika mégis ezt az analógiát viszi végig, mesterségesen kell a hatályos és a jövendő alkotmány ellentétét megkonstruálnia. Az alkotmányozási kényszer képzete lehet, hogy a politikában pillanatnyilag kifizetődő, az alkotmányosság jövője számára azonban túl nagy ár.

Az alkotmányozás számára őszinteséget kértem. Vagy legalább tényszerűséget. A szimbolikus megújulás igénye nagyon is valóságos, és akceptálható. Bőségesen elég lenne az új alkotmány indokául. Támogatná a megújulás követelését a hatályos alkotmány lassú legitimáció-vesztése a rendszer sikertelensége miatt. Csak helyeselni lehetne, hogy ezzel rendezzük a rendszerváltás adósságát is, azt, hogy a tartalmilag új alkotmányt nem hozta összhangba annak formájával.

De olyan konkrét, bármely alkotmányos alapelvvel, intézménnyel vagy joggal kapcsolatos követelés vagy elképzelés, amely magát a fennálló demokratikus jogállami rendszert érinti, vagy valamely alapelv, intézmény vagy jog tekintetében a hatályos alkotmányhoz képest olyan gyökeres változást jelentene, hogy a rendszer ellenkezőjére fordulna, nem merült fel, s ezt az alkotmányozó sem akarja.

Az újdonság és a megújulás igénye tehát ma meglehetősen absztrakt, maga az újdonság a tartalma. Ennek eleget lehet tenni szimbolikus kijelentésekkel, és az alkotmányozó által különösen fontosnak tartott értékeket kifejező intézmények és jogok hangsúlyosabb vagy részletesebb megjelenítésével. Ismert már például a házasság és a család fokozott alkotmányi védelmének terve. Mindez nem áll ellentétben a hatályos alkotmánnyal. Vagyis a tervezett – és hozzáteszem: lehetséges – változásokhoz és újításokhoz nincs szükség a hatályos alkotmány negatív megítélésére, sztálinista maradványnak minősítésére, húsz év tévelygés reprezentánsává, sőt okává nyilvánítására. S az elvont újrakezdés-szimbolikával összhangban a hatályos alkotmány kritikája is az általánosságban marad. Sosem nevezték meg, hogy a rendszerváltás óta melyik negatív jelenség az alkotmány melyik rendelkezésére vezethető vissza.

Ilyen összefüggést nehéz is lenne találni – hiszen az alkotmány csupán keretet, mégpedig nagyon tág keretet ad a felelős kormányok cselekvéséhez. Igaz, hogy a gazdasági és a társadalmi állapotokkal, a politikával és a kormányzással való elégedetlenég – mélyebb átgondolás nélkül, a tagolatlan érzelmek szintjén – az „egész rendszert” teszi felelőssé, benne az alkotmánnyal. S az alkotmány akkor sem szabadul az általános értékvesztéstől, ha például a kormány politikája éppen az alkotmány szellemétől tér el.

Ám az alkotmányt felelőssé tenni a múltért csak látszólag könnyű magyarázat. A jövendő alkotmány tiszteletét is az egész rendszer sikere táplálja majd. S az alkotmány bűnbakként való odadobása – éppen azért, mert igaz érvek nincsenek mögötte – az alkotmányosság értékét, a szilárd alkotmányi keretekben való bizalmat, sőt hitet erodálja az emberekben. Pedig az ilyen bizalom felépülése is az elmúlt húsz év teljesítménye, akkor is, ha az érem másik oldalán a kiábrándulást láthatjuk.

Végül pedig a szakma becsülete és a történeti hűség megköveteli, hogy ne beszéljünk differenciálatlanul húsz év tévelygésről. Idézzük fel, a magyar alkotmányos berendezkedés és a működő alkotmányosság milyen megbecsülést szerzett hazánknak, és mennyire döntő szerepe volt abban, hogy Európa Magyarországot valóban egyenrangúként fogadta vissza.

A rendszerváltás pedig 4-5 év alatt végbement. Tévelygéseink azóta egy normális demokrácia tévelygései voltak, amelyek ellen voltaképpen az alkotmány betartása jelentené a legnagyobb védelmet.

Súlyosbítja a helyzetet, hogy az új alkotmány indokolását és elfogadását célzó érvelés, vagyis a régi és új szembeállítása, a hatályos alkotmány akadályként beállítása, megerősítést kapott abban az érvelésben, amely a 98 %-os különadó visszaható hatályú bevezetését és az Alkotmánybíróság hatáskörének korlátozását kísérte. A törvényjavaslatok indokolása és a népszerű magyarázat is erre a konstrukcióra épült. Itt konkrét ügyben állították, hogy a régi alkotmány szabályai nem teszik lehetővé egy igazságos követelés és választási ígéret teljesítését, és ugyanezzel indokolták az Ab hatáskörének korlátozását is. Később a kommunikáció felmentette az Alkotmánybíróságot az új rendszerrel való szembeszegülés vádja alól, mondván, hogy a rossz régi alkotmány alapján nem is határozhatott másként. Ezzel ellensúlyozni akarták azt a véleményt, amely a hatáskörök megnyirbálását büntetésnek tartotta. Ám az ellentmondás megmaradt, mert nem az úgymond rossz alkotmányi szabályokat módosították – amelyeket egyébként sosem azonosítottak –, hanem hatásköre elvételével az Alkotmánybíróságot mentették meg attól, hogy a rossz szabályokat kelljen alkalmaznia.

Éppen két hete a Pázmány Péter Katolikus Egyetemen egy kerekasztal résztvevői részletesen bírálták ezt az érvelést, és a történteket. Rámutattak például, hogy az igazságosságot nem a régi alkotmány akadályozta, hanem az adótörvény a Fidesz egy új keletű alkotmánymódosításába ütközött. Elemezték azt is, hogy éppen a rendkívüli (vagy annak tartott) állapotok esetén nem gyengíthető az alkotmányossági ellenőrzés, hanem fokozottan szükség van rá.

Nem szükséges most megismételni az ott elhangzott kritikát. De azt szakadatlanul hangoztatnunk kell, mennyire veszélyes az alkotmányosságra az alkotmány alóli kivételek, az alkotmányellenes törvényhozás és kormányzati cselekvés lehetővé tétele. A lényeget tekintve nem segít ezen, ha a felmentést magába az alkotmányba foglalják. Hiszen ezzel megbomlik az elvek koherenciája, magának az alkotmánynak a minősége romlik.

Egy új mozzanat is megjelent: a parlamenti többséggel való érvelés itt új dimenziót kapott. Az alkotmányozásnál csupán arra hozták fel, hogy a kétharmados többség alkotmányozási megbízást jelentene. (Ez a mandátum azonban, mint tudjuk, mindig fennáll, az egy kézben lévő kétharmad a kisebbségi vétót zárja ki.) A két konkrét ügy kapcsán viszont a többségi akarat mint ellenállhatatlan erő jelent meg az érvelésben, amely minden akadályt elsöpör, legyen ez az akadály akár egy alkotmányos rendelkezés vagy alapelv. Az alkotmányos demokrácia alapkérdése tehát nem az alkotmány-előkészítő stratégák távoli, hűvös szobáiban bukkant fel, hanem a csatatéren, vagy másként fogalmazva: akkor, amikor éppen napi célokat szolgáló alkotmánymódosításokat hoznak. Most kezdődik, ahogy látom, a konszenzusos vs. többségi demokrácia vitája, és betáplálása a közvéleménybe. Éppen ezért szeretném hangsúlyozni, hogy a többségi demokráciát is köti az alkotmány; a konszenzusos és többségi demokrácia megkülönböztetése ebből a szempontból irreleváns. Továbbá azt is felidézhetjük, hogy gazdasági és költségvetési ügyekben minden, azaz a feles többségű kormányoknak is teljhatalma van – persze az alkotmány keretei között.

Alkotmánybírói tapasztalatomból mondom, hogy mindent – majdnem mindent – meg lehet oldani alkotmányosan is. Időt és munkát kell rá szánni – de ez később bőségesen megtérül a rendszerben való bizalom révén. S különösen utalok arra, hogy az alkotmánybíróság közreműködésével mindig megszületett az az eredmény, amely teljesítette a politikai célt, és alkotmányosan is elfogadható volt. Ezt nevezte el a nemzetközi irodalom, éppen a magyar alkotmánybíróság működését elemezve constitutional bargaining-nek, alkotmányos alkudozásnak. Számtalan példa van erre, a rendszerváltás nagy válaszútjaitól kezdve a Bokros-csomagig. Ehhez kellett volna folyamodni, az alkotmányossági kontroll erőszakos elnémítása helyett.

A többségi akarat feltétlensége és az elvek viszonyára is hoznék egy közérthető példát. Biztos, hogy a halálbüntetést 1990-ben a lakosság túlnyomó többsége támogatta. Az országgyűlési képviselők többsége nem vállalta volna, hogy ezzel szembe menjen. De éppen az ilyen esetekre kell az alkotmánybíróság, hogy a magasabb elveknek, az emberi élet és méltóság szentségének feltétlenül érvényt szerezzen.

Klasszikus megfogalmazás, hogy az alkotmányra és az azt érvényesítő alkotmánybíróságra a többség zsarnoksága ellen van szükség. Ma ezt a veszélyt az alkotmányossági kontroll részleges félretételének átmeneti voltával igyekeznek ellensúlyozni. Többször elhangzott ez az ígéret a parlamentben, azzal, hogy az átmenetiségnek majd az új alkotmány vet véget. De hogy hogyan, azaz mi áll majd vissza az alkotmányos normalitásból, egyelőre nem tudhatjuk. Az albizottságok részkoncepcióiból egyelőre úgy látszik, hogy a mostani alkotmányt is jellemző alapelvek nem sérülnek – hiszen ezek az közös európai alkotmányos hagyomány részei. Szeretném hangsúlyozni ezzel kapcsolatban, hogy a hazai alkotmányos hagyomány értelmező szerepe az új alkotmányszöveget is alakítani fogja, és hogy ez a hagyomány elnémíthatatlan. A részkoncepciók alapján tehát a hatályos alapok megtartása mellett új hangsúlyok várhatók: az emberi méltóság, a család, a közösség és a szolidaritás értékeinek hangsúlyozása biztosra vehető.

Más konkrét rendelkezéseknek is lehet azonban szimbolikus ereje, és kifejezhetik az alkotmány új és előremutató jellegét. A személyiségi jogokra, és különösen az adatvédelemre, valamint az információszabadságra gondolok, ahol a magyar alkotmány 1990-ben úttörő volt. Azóta az informatika óriásit fejlődött, s erre a kihívásra kellene ismét példamutató választ találni. Az abortusz és öngyilkosság dilemmája ezer éve ugyanaz, de a művi vetélés és az eutanázia témáján túl az alkotmány nem térhet ki az elől sem, hogy a valóban új fejleményekre reagáljon, mint például a genetikai beavatkozások, a klónozás, az embriók jogállása és védelme. Vajon képes lesz-e az alkotmány megtalálni a megfelelő új emberképet? Az élethez és méltósághoz való jogtól elválaszthatatlan a jövő nemzedékek védelme, a fejlődés fenntarthatóságának az alkotmány erejével való kikényszerítése. Itt is minőségi újdonságot kellene produkálni a 15 évvel ezelőtti non derogation elvhez képest. Megérett az idő, hogy a magyar állam és a kulturális nemzetként felfogott teljes magyar nemzet viszonyát meghatározza az alkotmány, számolva azzal, hogy ma több központú a magyar nemzet, és a nemzetrészek együttműködésére, a közös fejlődésben való megegyezésre van szükség.

Pillanatnyi meggondolások nem erőtleníthetik el a költségvetés alkotmányos korlátainak értelmét és hasznát. Az alkotmánybírósági normakontrollnak teljes körűnek kell lennie. Ehhez képest az indítványozási jog konkrét jogsérelemhez kötése, vagy másrészt a valódi alkotmányjogi panasz bevezetése a lehetséges változatok közé tartozik.

Egyébként a nagy hagyományú meddő közjogi viták – például az egy- vagy kétkamarás parlament témájában – úgy kerülhetők el, hogy először a politikai célokat tisztázzák – például mire szolgálna a felsőház, mint eszköz, milyen politikai rendszerben? A rendszerváltó alkotmányozás analógiája ugyanis nemcsak azért sántít, mert most nem a régi alkotmány ellen kell alkotmányozni, hanem mert egyelőre azok a konkrét, új célok is hiányoznak, amelyeket feltétlenül intézményesíteni kell az új alkotmányban, és amelyek erre egyáltalán alkalmasak. A hatályos alkotmánnyal való szimbolikus szembeállítás helyett az alkotmány új voltának ilyen előkérdésekben kellene először konkrétabb tartalmat adni.

Végül még egy kérdést érintek. Az alkotmány-előkészítő bizottság a neki szabott rövid idő ismert buktatói alól a jelek szerint egy alapelvekre szorítkozó, rövid alkotmány megírásával szabadulna, a részletek kifejtését kétharmados törvényekre utalva. A kényszerű sietség miatt így tett az 1848-as országgyűlés is. Amíg nem tudunk közelebbit az ilyen – Varga Zs. András kifejezésével „mag-alkotmány” tényleges terjedelméről és mélységéről, nehéz hozzászólni.

Két problémát azonban jelezni lehet. Az egyik a kétharmados törvények technikai buktatója: szinte megoldhatatlan, hogy ne kerüljenek ezekbe olyan részletek, amelyeknek nem járna az alkotmányt részletező törvények tekintélye és garanciális volta. Nehéz továbbá eldönteni, mi maradjon az alkotmányban, mi kerüljön a kétharmados törvénybe, és mi kerüljön ezek tárgyából egyszerű törvényekbe. Kérdés továbbá, hogy minden alkotmányi szakasz végrehajtásához kétharmados törvényt hoznak-e. És mikor? Ezek a választások nagyon is kiszolgáltatottak a napi politikának, végletekig elnyújtják és képlékennyé teszik az alkotmányozás befejezését. Vagy permanensé teszik az alkotmányozást. A kétharmados törvények természetesen alkotmánybírósági kontroll alá esnek. Így is óriási munka lenne csupán valamelyest koherens rendszert alkotni az alkotmány és a kiegészítő törvények halmazából. Ennél csak az lenne rosszabb a jogbiztonságra, ha e törvények fölött nem lenne alkotmányossági kontroll.

Látható mindebből a fő veszteség: egy túl rövid, nem részletező alkotmánnyal éppen az alkotmány garanciális szerepe szűkülne össze végletesen, s a várakozással ellentétben, az alkotmány tekintélye is elveszne a létrejött káoszban.

Tisztelt Konferencia!

Végszóként hadd fejezzem ki azt a meggyőződésemet, amely az új alkotmányhoz, illetően az alkotmányossággal kapcsolatos fejleményekhez való hozzászólásomat vezérli. Antall József már gyógyíthatatlanul, reményvesztetten, műve közeli bukását tisztán látva mégis azt mondta: a tisztesség hosszú távon megéri. Ezt szeretném kiegészíteni: az alkotmányosság hosszú távon megéri.