Dudás Szabolcs
HVG: Hónapok óta korrupciós hírek uralják a hazai közéletet. Az ügyek jelentős része önkormányzatokhoz, önkormányzati tulajdonú vállalatokhoz kötődik, a pesti belvárosi ingatlanpanamák gyanújától az új pécsi polgármester által tett feljelentéseken át a BKV-pénzek ügyészségi vizsgálatáig. Miért nincsenek olyan mechanizmusok, amelyek alapján az önkormányzati döntéseken alapuló szerződéseket még időben górcső alá vennék? A jegyzők egyik alapvető feladatának tartják, hogy a törvényesség őreként, az államigazgatás legalsó szintjeként ezeket felügyeljék.
F. J.: A köznyelv valóban úgy aposztrofálja a jegyzőt, hogy a törvényesség őre, amiben van igazság, de túlzás is. Bár a jegyző alapvetően államigazgatási tevékenységet végez, a jogállása az önkormányzathoz köti, mert az önkormányzat egyik szervének, a polgármesteri hivatalnak a vezetője. Egzisztenciája is az önkormányzati testülettől függ, hiszen a kinevezésén és felmentésén kívül a közgyűlés gyakorolja felette a fegyelmi jogkört, és még a jövedelmi kérdésekben is a testületé a meghatározó szerep. Ha ezt figyelembe vesszük, akkor a törvényesség őre elég nehéz helyzetben van, mert azt a vezetőt, a polgármestert kellene ellenőriznie, aki a munkáltatói jogokat gyakorolja felette. Ez nonszensz. Ezért sokkal enyhébb szerepköre van: a törvényesség jelzése. A testületi ülésen tanácskozási joga van, tehát meghívás nélkül is jogosult ott lenni, és köteles jelezni minden olyan eseményt, amelyben törvénysértést lát.
HVG: Jelzésekről sem nagyon hallunk.
F. J.: Ez egyrészt azzal függhet össze, hogy bár a testületi ülések előkészítése során az utolsó állomás a jegyző, alapvetően a polgármester dönt arról, hogy az egyes előterjesztéseket – ha a jegyző esetleg jelzett is jogsértést – postázzák-e, vagy sem. Másrészt a jegyző is megfontolja, mikor fordul kenyéradó gazdája ellen, mert úgy érzi, hogy most már aztán elég, különben ő viszi el a balhét.
HVG: Nem szokta túl gyakran elvinni a balhét. Erzsébetváros polgármesterét például többrendbeli csalással gyanúsítják önkormányzati ingatlanok értékesítése és különböző megbízási szerződések miatt, Terézváros polgármesterét hűtlen kezelés gyanújával hallgatták ki, miközben úgy tudom, eddig egyik ügyben sem vontak kérdőre jegyzőt.
F. J.: Az említett konkrét ügyekben a nyomozás még nem fejeződött be. A jegyző pedig egyet tehet a saját érdekében: vigyáz arra, hogy a jegyzőkönyvben benne legyen, amit jelzett. De végül a testület dönt. Azt szoktam mondani a katedrán, hogy a kollektív döntésekben jegyzői őrködés nélkül is meg kell nyilvánulnia egyfajta egyéni, képviselői felelősségérzetnek, ami a jó gazda szerepével azonosítható. Ha megnézzük a képviselők esküjének szövegét, benne van, hogy bárki, aki választott funkciót tölt be, az alkotmányt a többi jogszabállyal együtt megtartja.
HVG: A tapasztalat az, hogy nem feltétlenül tartja meg, tehát ebben sem nagyon reménykedhetünk.
F. J.: Valóban, a jelenlegi jogállamiság szakmailag nem foglalkozik eleget azzal a kérdéssel, hogy ne lehessen a kollektív felelősség mögé elbújni.
HVG: A jegyzői jogállás módosításának szükségességét a minap a korábbi Orbán-kormány kancelláriaminisztere, Stumpf István is megpendítette. Lehet úgy változtatni a jogálláson, hogy hangsúlyosabbá váljék a jegyzők kapuőr szerepe, törvényességi jelzése?
F. J.: Lehet, sőt már nagyon régóta kellett volna. A jegyzők államigazgatási kötődését kellene erősíteni. Ennek a legdurvább módja, ha a közigazgatási hivatal vezetője nevezi ki a jegyzőt, és jelöli ki szolgálati helyéül az adott önkormányzatot. Enyhébb forma, ha a kinevezési jogkör továbbra is az önkormányzati testületnél marad, de a közigazgatási hivatal véleménye vagy egyetértése nélkül sem kinevezni, sem felmenteni nem lehet a jegyzőt. Ettől fogva fellélegezhetne a jegyző, mert nem fordulhatna elő, hogy háttéralkuk közepette ígérjenek neki lelépési vagy titoktartási pénzt.
HVG: Az elmúlt évek regionális átszervezése, majd annak alkotmánybírósági megsemmisítése a közigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzési szerepét is ellehetetlenítette.
F. J.: A közigazgatási hivatalok jogosítványát is meg kellene erősíteni, a törvényességi ellenőrzésnél erősebb, törvényességi felügyeleti hatáskörrel kellene felruházni őket. Ennek birtokában jogsértés esetén a közigazgatási hivatal felfüggeszthetné a képviselő-testület döntésének végrehajtását, és nem kellene megvárni a hosszadalmas bírósági procedúra kimenetelét. Vegyünk például egy nagy értékű ingatlanprivatizációt. A jegyző jelzi, hogy csupán egyetlen értékbecslői vélemény volt, és az nincs összhangban a helyi tapasztalatokkal. Azt javasolja a testületnek, hogy kérjenek be még egyet. Leszavazzák. Ha a közigazgatási hivatal is úgy találja, hogy jogsértő a döntés, felfüggeszti a végrehajtást. A bírósági eljárás jogerős befejezéséig nem lehet eladni azt az ingatlant, és nem a közigazgatási hivatal rohangál a bírósághoz. Ettől ugyan minden ugyanolyan lassú marad, csak amíg a bíróság ítéletet nem hoz, az ügylet sem valósulhat meg. Persze ha a közigazgatási hivatal tévedett, akkor utóbb, a bírósági ítélet után az államnak kell helytállnia az okozott kárért. Franciaországban egy prefektustól megkérdeztem, hányszor tévedhet. Azt mondta, az első után a fülébe súgják, hogy nem kell izgulni, a következőnél segítenek neki összecsomagolni.
HVG: A napokban hivatalba lépő Orbán-kormány az államigazgatás megerősítésére, a prefektusi rendszerhez hasonló megyei kormányhivatalok létrehozására készül. Nem lehet, hogy a központosítás adott esetben az önkormányzati autonómiát szolgáltathatja ki az államigazgatás felsőbb szintjeinek?
F. J.: A jogállamban az a szép, hogy az egyensúly ugyan megbomolhat, de mindig vannak, akik ügyelnek rá, hogy helyreálljon. Ilyen egyrészt a jogalkotó, mert olyan jogszabályokat hoz. Másrészt ilyen a köztársasági elnök, aki igyekszik érvényesíteni az egyensúlyt a hatalmi ágak között. És ott vannak a bíróságok. Ami hiányzik, az a civil szféra érdekérvényesítő képessége. Ezért érezzük úgy, hogy a végrehajtó hatalom mindig belenyúl a dolgokba. Ha a civil szféra öntudatra ébredne, kevésbé lenne túlsúlyos a végrehajtó hatalom szerepe a jogállam védelmében.
HVG: A külföldi példákból talán el lehetne lesni egyet s mást.
F. J.: Mindenféle megoldás van külföldön, még olyan is, hogy a jegyzőt nem kinevezik, hanem választják. Egyik sem üdvözítő önmagában. 1990-ben rohangáltunk fűhöz-fához tapasztalatért, de gyakran nem vettük észre, hogy a társadalmi, politikai, kulturális környezetet nem lehet importálni. Egy biztos: nem szabadna attól félni, ami a természettudományokban követelmény, hogy kísérletezzünk. Hatástanulmányokat kellene készíteni. Kipróbáljuk egy településen, két településen, egy kistérségben. Adunk neki fél évet, egy évet, és a tapasztalatok birtokában engedjük, hogy mások is bevezessék. Ahogy látom, most is félünk a hatástanulmányoktól. Az új kormány még meg sem alakult, a kormánypárti képviselők máris rengeteg törvényjavaslatot terjesztettek be mindenféle hatástanulmány nélkül! Ezért legalább azt kellene elültetni az agyakban, hogy minden jogalkalmazó, beleértve a bíróságokat is, jelezze, ha a megalkotott jogszabályokban hemzsegnek a hibák és joghézagok. A hatástanulmányok hiánya mellett e visszacsatolást tekintem olyan mechanizmusnak, amely ha működne, a jogalkalmazók sem léptethetnék elő magukat jogalkotóvá, és talán előbbre juthatnánk a fehérgalléros bűnözés és a korrupció megfékezésében is.
Fogarasi József
A közigazgatás-tudomány elkötelezett művelője, immár 32 éve az Államigazgatási Főiskola, illetve az összevonás óta a Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Karának docense. A helyi önkormányzatokról az idén tankönyvet szerkesztett, 61 éves jogász-szociológus azt vallja, hogy a települési autonómia úgy is gyakorolható, ha nincs minden községben iskola vagy rendelő, mert azzal csak a hátrányos helyzetet lehet újratermelni. A kutató a tudományt a gyakorlatban is próbára teszi: tagja a Jogi Szakvizsgabizottságnak és az Országos Közigazgatási Vizsgabizottságnak. Több mint 10 éven át – 2006-tól elnöki pozícióban – vett részt a Fővárosi Választási Bizottság munkájában. Idén azonban már nem vállalta a feladatot, mert elégtelennek tartotta a garanciákat a választások törvényes és zökkenőmentes lebonyolítására.
