Többet ér pontatlan válaszokat kapni fontos kérdésekre, mint pontosakat – lényegtelenekre. Márpedig az fontos, sőt lényegi kérdés, hogy mire költi pénzünket az állam, és hogy valóban arra költi-e, amire mondja. Sajnos ezekre Magyarországon nem lehet pontos válaszokat adni. A válasz alapjául a költségvetés szolgálhat, amely nem egy személy, aki finanszíroz, garanciát vállal, adót szed vagy éppen adósságot halmoz fel, hanem egy terv. A kormány és a parlamenti többség terve – amely vagy teljesül, vagy nem.
A költségvetés szembeállítja egymással az állam éves bevételeit és kiadásait. A bevételek legnagyobb része adókból származik, amelyeket szaktörvények állapítanak meg. A költségvetési törvényben szereplő adóbevételi előirányzatok valójában becslések, hogy a hatályos törvények és a gazdasági helyzet alapján mekkora bevételekre lehet számítani. Valódi döntési lehetősége az Országgyűlésnek adóügyekben a költségvetési vita során már nincs is. Ellenkező a helyzet a kiadásoknál; ezek között csak néhány olyan tétel van – elsősorban a nyugdíjak, a munkanélküli-segélyek, a családi támogatások, a táppénz és az államadósság kamatkiadásai –, amelyeket a költségvetési törvényen kívüli jogszabályok határoznak meg. A kiadások kétharmadáról a parlamenti vitában születik döntés, magyarán a költségvetési törvény alapvetően a kiadásokról szól.
Ha kinyitjuk a költségvetési törvényt, azt látjuk, hogy – kevés kivételtől eltekintve – az egyes fejezetek címe nem célokat, hanem intézményeket nevesít. Nem egészségügy, oktatás vagy honvédelem jelenik meg benne, hanem Nemzeti Erőforrás Minisztérium vagy Honvédelmi Minisztérium. Holott nemcsak a Nefmi költ egészségügyre, hanem például a Honvédelmi Minisztérium is, amelyhez a Honvédkórház tartozik. Másrészt a Nemzeti Erőforrás Minisztérium című fejezetben sem csupán egészségügyi kiadásokat jelölnek meg, hanem sok minden mást is, idesorolva az oktatást, kultúrát, sportot.
Ahhoz, hogy megtudjuk, mennyit költ az állam a különféle célokra, olyan, funkciók szerinti kimutatásokra van szükség, amelyek pusztán a kormányzati intézmények átszervezése miatt nem változnak meg. Az egyes célokra fordított kiadások elemzését nehezíti, hogy a magyar költségvetési és zárszámadási törvényjavaslatokhoz a kormány az indokolás mellékleteként csatolni szokott ugyan valamiféle funkcionális bontást, ám ezek több szempontból eltérnek azoktól az adatoktól, amelyeket a Központi Statisztikai Hivatal állít össze, felhasználva a minisztériumok és a Magyar Államkincstár információit. A KSH adatai a nemzetközi kategória-rendszert követik, és az intézmények beszámolóin alapulnak, ami lehetővé teszi a különféle tevékenységek szétválasztását, megfelelő kategóriába sorolását; például az orvosi egyetemek nemcsak oktatnak, hanem kutatnak, klinikáik pedig gyógyítanak is. Ezzel szemben a törvényjavaslatok mellékletei a költségvetési előirányzatok terv- és tényadatain alapulnak, nagyrészt nem képesek a vegyes profilú intézmények különféle tevékenységeinek szétválasztására. Az egyik leglényegesebb eltérés az, hogy a törvényjavaslatok mellékletei csak a magyar törvények szerint definiált államháztartásba tartozó szervezetek kiadásait veszik figyelembe, míg a KSH módszertana lefedi a teljes kormányzati szektort, beleértve az állami és önkormányzati vállalatok, közalapítványok (például a MÁV, a közmédia, a Nemzeti Infrastruktúra Zrt.) bizonyos körét is. A KSH adatai csak utólag, egy teljes év késéssel készülnek el, ám azonos módszertan szerint, ebből adódóan alkalmasak az összevetésre – legalábbis az 1995 és 2009 közötti időszakra. A törvényjavaslatok mellékleteiből azonban nem képezhető módszertanilag egységes, hosszabb távú idősor.
A költségvetési politika egyik legnehezebb feladata az átcsoportosítás – még akkor is, amikor vannak elosztható bevételi többletek. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy azok az országok képesek a kormányzati politikának megfelelően, tudatosan alakítani a kiadások szerkezetét, amelyek erre alkalmas intézményrendszert építettek ki. Változatlan keretek között nehéz ügy az átcsoportosítás. Lényegesen könnyebb a felszínen átszervezni egy kormányt és ehhez illeszteni a költségvetési fejezeteket, mint ténylegesen átcsoportosítani a kiadásokat az egyes szakterületek között. Ha a magyar költségvetési politikát az 1995 és 2009 közötti időszakban megvizsgáljuk, az alábbi megállapításokat tehetjük.
A költségvetést nyomasztó kamatkiadások 1997 és 2002 között a GDP közel 5 százalékával csökkentek, ezt követően a GDP 4 százaléka körül stabilizálódtak. Ami a szociális jellegű kiadásokat illeti, 1998 és 2002 között a betegség és keresőképtelenség miatt fizetett támogatások (például táppénz, baleseti járadék) GDP-arányos súlya 2,2-ről 3,7 százalékra emelkedett, majd ezen a szinten stabilizálódott. Az öregségi nyugdíjak súlya az 1995-ös, 7 százalékos indulóértékről az ezredfordulóig fokozatosan 5,5 százalékra csökkent, majd a következő nyolc évben 7,3 százalékra emelkedett (anélkül, hogy ebben szerepe lett volna a társadalom öregedésének). A gazdasági válság előtt, 2001 és 2008 között a szociális védelem súlya a többi részterületen is növekedett, ezek közül kiemelendő a család- és a lakhatási támogatások szerepe. A vizsgált 15 év alatt a GDP két százalékpontját elérő hangsúlyeltolódás egyetlen más területen sem történt.
Ha a gazdasági válság előtti három kormányzati ciklus költségvetéseit (1995–1998, 1999–2002, 2003–2006) vizsgáljuk, kevés olyan részterületet találunk, ahol az Orbán-kormány ténykedése során a költségvetési funkciók érdemben eltértek volna a megelőző vagy a következő MSZP–SZDSZ-időszakban mért arányoktól. A Fidesz–MDF–FKGP-kormány idején a két szomszédos kormányzati ciklushoz képest viszonylag alacsony volt az öregségi nyugdíjak, a lakhatás, a középfokú oktatás és a média támogatásának súlya, ugyanakkor magasabb volt a törvényhozó és végrehajtó szervek, pénzügyi és költségvetési tevékenységek, külügyek szakterület részesedése a GDP-ből.
Az egyes kormányzati ciklusok az alábbi „trendekkel” jellemezhetők (az idézőjel az időszak rövidségének tulajdonítandó):
1995 és 1998 között néhány tized százalékponttal csökkent a média támogatása, valamint a betegség és keresőképtelenség miatti támogatásokra, a közoktatásra és a szociális kirekesztettség enyhítésére fordított kiadások súlya, viszont a GDP 0,8 százalékával növekedett a kormányzat működtetésére fordított összeg. Kismértékben nőttek a védelmi kiadások is, valószínűleg az ország NATO-csatlakozása miatt.
Az első Orbán-kormány idején a GDP 3 százalékával csökkentek a kamatkiadások, valamint – a kedvező konjunkturális helyzet okán – 0,4 százalékponttal a munkanélküli-segélyek. Az oktatás és a szabadidő, kultúra, hitélet főterület súlya 0,5, illetve 0,6 százalékponttal emelkedett.
Az újabb MSZP–SZDSZ-koalíció idején a GDP 1,2 százalékával csökkent a mezőgazdasági támogatások súlya, ami az EU-csatlakozás következménye (a brüsszeli közvetlen agrártámogatás ugyanis nem folyik át a költségvetésen). Az általános gazdasági, kereskedelmi és foglalkoztatási ügyek részterületre fordított összeg a GDP 0,4 százalékával csökkent, ami nagyrészt adminisztratív kiadás. Ezzel szemben nőtt a hátramaradottak (özvegyek, árvák) segítésére fordított összeg, a gyógyszer-, a lakhatási támogatás (ekkor terjesztette ki a kormány a kamattámogatási rendszert, és emelte meg a szocpolt), valamint a tartalmilag vegyes egyéb általános közszolgáltatások részterület súlya.
2006 és 2009 között, vagyis a költségvetési kiigazítást követően és a válság alatt megugrottak a kamatkiadások, a munkanélküli-segélyek és a családtámogatások. Ezzel szemben csökkentek (a mérték sorrendjében) a katonai védelemre, a fekvő betegek ellátására, a szennyvízkezelésre, a hitéletre és más közösségi szolgáltatásokra, valamint a rendőrségre fordított GDP-arányos összegek.
Három epizód külön is figyelmet érdemel.
Az egyik a 2002–2006-os időszakra esik, amikor a kormány kísérletet tett arra, hogy az oktatás és az egészségügy súlyát – elsősorban béremelésekkel – egyoldalúan, ellentételezés nélkül növelje. Erről a megoldásról bebizonyosodott, hogy fenntarthatatlan, ezért a 2006 óta eltelt időben gyakorlatilag a teljes többletet kivonta az állam e területekről. A második, ezzel ellentétes jelenség, hogy miközben a felsőoktatásban részt vevő hallgatók száma a többszörösére emelkedett, a képzés költségvetési forrásai alig 20 százalékkal nőttek. Nem nyilvánvaló, hogy a kilencvenes évek végén elindított bővítési folyamatot a kormány(ok) reálértéken ilyen erős költségcsökkentés mellett képzelték-e el, avagy nem találtak módot a szükséges források átcsoportosítására. A harmadik a közlekedés támogatásának alakulása 2000–2008 között. Az egyes években e részterületre fordított GDP-arányos összeg nagy kilengéseket mutatott, ám e mögött sem szakmai okok húzódnak meg, hanem az a „hagyomány”, hogy a MÁV és néhány tömegközlekedési vállalat támogatása rendszeresen a választások után ugrik meg, amikor az állam kénytelen a korábbi adósságokat valamilyen módon (átvállalás, többlettámogatás, privatizációs bevétel visszahagyása) felszámolni.
Összességében: az elmúlt másfél évtizedben kevés olyan eset fedezhető fel, amikor kifejezett kormányzati szándék alapján következett volna be érdemi változás az egyes részterületek relatív súlyában; Magyarországon nincs megfelelő intézményrendszer a kormányzati célokat szolgáló költségvetési átcsoportosításokhoz.
A 2010–2012-es évekre egyelőre nincsenek a korábbi idősorok folytatásaként értelmezhető adatok, ezért ezeket a benyújtott törvényjavaslatok mellékletei és a korábbi évek tapasztalatai alapján becsültük meg. Az átláthatóságot rendkívüli mértékben rontja számos tétel átkeresztelése, átsorolása és más, nem érdemi tényező megváltoztatása. E fenntartásokkal együtt megállapítható, hogy sok olyan terület van, ahol a 2012. évi változás iránya ellentétes a 2011. évivel. Azaz folytatódik az elmúlt 15 évben megfigyelhető jelenség, a funkcionális szerkezet nagyrészt koncepció nélküli sodródása. Érdemi kiadásnövekedés a kamatkiadások és a – rokkantsági és korhatár alatti ellátásokkal együtt számított – nyugdíjkiadások területén következik be.
Az alábbi területeken figyelhető meg 2012-ben GDP-arányosan a legnagyobbra tervezett kiadáscsökkentés: az oktatás (GDP-arányosan 0,4 százalék mínusz), aminek közel fele a felsőoktatás kiadási kereteinek csökkenése; az egészségügy (0,3 százalék), amiből a legnagyobb rész a gyógyszertámogatás kereteinek megvágása; az általános közösségi szolgáltatások köre (0,2 százalék), amiből a legnagyobb rész a törvényhozó és végrehajtó szervek kereteinek csökkenése; a védelmi kiadások kerete (0,16 százalék).
A fenti négy területen bekövetkező kiadáscsökkenés – már amennyiben megvalósul – összesen 1,1 százalékponttal mérsékli a GDP-arányos költségvetési hiányt. A kiadáscsökkentésekkel azonban kockázatok is járnak. Több területen – elsősorban a felsőoktatásban, a védelemben, az igazságszolgáltatásban – a tervek kiadáscsökkenéssel számolnak, de ennek megalapozottsága, hosszú távú fenntarthatósága erősen kérdéses. Másrészt 2011 utolsó napjaiban – elsősorban az egészségügy területén – több olyan kormányzati bejelentés hangzott el, amelyek, ha valóra válnak, nagymértékben növelhetik az állami kiadásokat az immár elfogadott költségvetési törvényhez képest.
Egyes területeken, például a környezetvédelemben és a közlekedésben, a kiadások szinten tartásának forrása valójában az EU-ból származó támogatás, ami idővel az úgynevezett addicionalitási feltétel megsértését vetheti fel. Ennek lényege, hogy az EU-források egy-egy szakterületen csak a szokásos szintű nemzeti forrásokat meghaladó kiadások (leginkább beruházások) finanszírozását szolgálhatják, semmiképpen nem helyettesíthetik a korábbi nemzeti kiadásokat. Bár a tervek szerint például környezetvédelmi célokra az EU-tól 135 milliárd forinttal több forrás érkezik, a Brüsszel által nem finanszírozott kiadások jelentős csökkenése miatt a nettó növekmény mindössze 26 milliárd forint. Mindez azt vetíti előre, hogy a költségvetés funkcionális szerkezetének 2012-ben megfigyelhető elmozdulása, a jóléti kiadások relatív csökkenése könnyen átmeneti jelenségnek bizonyulhat.
Amint a Közös Kassza elnevezésű projekt keretében tavaly december végén publikált kockázatelemzésünkből kitetszik, 2013-ban további több száz milliárdos kiadáscsökkentést kell a költségvetésben végrehajtani azon túl, ami 2012-ben megvalósul. Jó lenne elkerülni, hogy idén ősszel is ugyanaz történjék, mint eddig szinte minden évben: további elvtelen fűnyírás, rosszabb esetben újabb adóemelés, az utolsó pillanatban. Már most el kellene kezdenie a kormányzatnak azoknak az elveknek és programoknak a kidolgozását, amelyek végiggondolt gazdaságpolitikai célok érdekében, fenntartható módon képesek megváltoztatni a költségvetés szerkezetét. A baj az, hogy ehhez egyelőre még a megfelelően működő (és működtetett) intézményrendszer is hiányzik, először azt kellene felépíteni.
ROMHÁNYI BALÁZS
