A Jogállamfigyelő ötletének születésekor kitűzött egyik fő célunk szerint a jogállami követelmények előzetes rögzítésével és folyamatos megfigyelésével garantáljuk, hogy az alkotmányos struktúra fokozatos megbontása ne tolhassa egyre lejjebb jogállami tűrésküszöbünket. Beigazolódott az a félelmünk, hogy a fék nélküli kétharmados hatalom olyan lépésekkel lesz képes szétzilálni a jogállamiságot, amilyeneket május előtt el sem tudtunk gondolni. Az Országgyűlés létszámának csökkentéséről szóló alkotmánymódosítást még leginkább csak végiggondolatlansága miatt kritizálhattuk. Az alkotmánybírák jelölési rendjének a kormánytöbbség számára kedvező átírása egyértelműen előrevetítette az alkotmányos fékek kikapcsolását. A véleményszabadságról, a bírósági titkároknak átengedett ítélkezésről és a visszamenőleges adóztatásról szóló módosítások már közvetlenül szolgálták azt a kormányzati célt, hogy a később megalkotandó – alkotmánysértő – törvények ne bukjanak el az Alkotmánybíróság (AB) előtt. Végül, miután az uralkodó párt sem azzal, hogy az alkotmánybíró-választást a belügyévé tette, sem pedig az alkotmány átírásával nem ért célt, magát az AB-kontroll lehetőségét szüntetné meg a neki fontos tárgykörökben. Ha az eddigi romboló módosítások betetőzéseként az alkotmánybíráskodás korlátozásáról szóló – e héten kedden–szerdán tárgyalt – javaslatot elfogadják, az alaptörvény szövegére többé nem lehet úgy tekinteni, mint ami megfelel az alkotmányos jogállam értékrendjének.
Az Alkotmánybíróság védelmében tüntető képviselők
Túry Gergely
A Fidesz-KDNP alkotmányossághoz fűződő viszonya sokat elárul a folyamatban lévő alkotmányozás minőségéről is. A pártszövetség elsöprő választási győzelme után porondra lépett új kormányfő 2010 májusában ismertetett programjában utalt először arra, hogy hamarosan új alkotmányunk lesz: „az új parlament több, mint Magyarország hatodik szabadon választott parlamentje, az új Ház valójában alkotmányozó nemzetgyűlés és rendszeralapító parlament”. Most nem elemezzük ezt a mondatot. Mindenesetre a miniszterelnök és az Országgyűlés azonnal a tettek mezejére lépett, már júniusban megindult az alkotmányozási folyamat. Bár a politikai párbeszéd hamar túllépett azon a kérdésen, hogy valójában mi indokolja a hatályos alkotmány eldobását, az alaptörvények keletkezésének folyamata elválaszthatatlan a társadalmi-politikai mozgatórugóktól.
Az Országgyűlés a rendszerváltás óta nem először lát hozzá új alkotmány megalkotásához. Az 1994-es választásokat követő parlamenti ciklus több szempontból kedvezett egy jó alkotmány megszületésének – miközben felmerültek nyomós ellenérvek is. A rendszerváltás érezhető közelsége és az alkotmányozás konszenzusos jellege erős legitimációs bázist teremtett erre. Négy évvel a jogállami fordulat után kevesen kérdőjelezték meg, hogy a preambulum „hazánk új alkotmányának elfogadásáig” kitétele felhatalmazást ad a szabadon választott parlamentnek új alkotmány elfogadására. Húsz év távlatában és a szilárd alkotmányos berendezkedés tükrében ez megváltozott, a hatályban lévő alkotmány már nem mondható ideiglenesnek. Továbbá a sikeres alkotmányozás perspektíváját az akkori kormánykoalíció nem az általa megszerzett mandátumok 72 százalékos többségében, hanem a képviselőcsoportok együttműködésében látta. 1994–1998 között az alkotmányozásnak nemcsak az eljárási, de a tartalmi keretei is világosak voltak: a résztvevők az alkotmányozás politikai küzdőterének határaiként az 1989-es alkotmány áthághatatlan értékeit és normáit jelölték meg.
Ma egészen más mederben folyik az alkotmányozás. Az eljárásnak nincs egyetlen olyan mozzanata sem, amely azt mutatná, hogy a kormányoldal egyenlő jogú felekként kezelné a rivális politikai erőket. A folyamat elején indoklás nélkül hatályon kívül helyezte azt az alkotmányi szakaszt, amely az új alaptörvény előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadását négyötödös többséghez kötötte, és ezt követően sem alkotott olyan szabályokat, amelyek az alkotmányozás folyamatában a kormánytöbbséget méltányos együttműködésre kényszerítenék. Ez legnyilvánvalóbban az alkotmány-előkészítő eseti bizottság kiegyenlítetlen erőviszonyaiban mutatkozik meg. Létrehozásakor az Országgyűlés még azzal a házszabály adta kézenfekvő lehetőséggel sem élt, hogy mind a kormánypárti, mind az ellenzéki képviselőcsoportok együttesen ugyanannyi képviselőt jelöljenek (paritásos felállás). A bizottság a parlamenti képviselőcsoportok létszámarányát tükrözte, a Fidesz–KDNP-frakcióból 30, az ellenzéki frakciókból összesen 15 képviselő vett részt benne, ami nyilván elfogadhatatlan, de a bizottságtól való távolmaradását mégis csak októberben jelentette be két ellenzéki párt. Ezt az egyoldalúságot bizonyosan nem ellensúlyozza az a másik testület, amelyben a miniszterelnök által felkért, számára kedves személyek (Boross Péter, Pálinkás József, Szájer József, Schöpflin György és Pozsgay Imre, valamint korábban Stumpf István) dolgoznak az új alkotmány koncepciójának kidolgozásán.
Az, hogy az alkotmányozás ma nem a demokratikus partnerség jegyében zajlik, elvileg nem zárja ki, hogy tartalmában jó alkotmány szülessen. Ennek sikere azonban nem csak tartalmi kérdés. Az egyoldalú alkotmányozás bukásra van ítélve, mert a társadalom jelentős rétege érzi majd idegennek, sőt rákényszerítettnek. A széles körű konszenzus nem az alkotmány „jóságának”, hanem legitimitásának záloga. E veszély érzékelése ott állhat annak az internetes honlapnak a létrehozása mögött, amely azzal kívánja az alkotmányozást az állampolgárok közös ügyévé tenni, hogy mindenkinek lehetőséget kínál e témában véleménye kifejtésére. A fideszes európai parlamenti és országgyűlési képviselők, nevezetesen Szájer József és Gulyás Gergely által kezdeményezett „alkotmányblog” célja, hogy fórumot teremtsen az új alkotmány egyes kérdéseihez – például az államhoz, a családhoz, a rendhez, a békéhez és az alkotmányozási eljáráshoz – kapcsolódó „innovatív párbeszéd” lefolytatására.
Az új alkotmány társadalmi elfogadottsága azonban ilyen fogásokkal nem növelhető, hiszen a magányos látogatók nem kapcsolódnak be érdemben az alaptörvény-alkotás folyamatába, de nem is tudható, hogy a hozzászólásoknak mi lesz a sorsuk. Egyébként sem az a jó alkotmányozás, amely minél több állampolgárt von be a szövegezésbe. A döntéshozatal e módja nemcsak kaotikus állapotokhoz vezet, de a demokrácia modern alkotmányos felfogásával sem egyeztethető össze. Egyrészt így nem lehet garantálni, hogy az alkotmány tartalmát érintő politikai döntésekben minden állampolgár azonos hatásfokkal vehet részt (ellentétben a szabad választásokkal, ahol megvannak e feltételek), másrészt ilyen eljárásban csak valamiféle többségi elv alapján lehet dönteni, azaz amit elég sokan követelnek, az jelenjen is meg az alkotmányban. Alkotmánytörténeti viták hosszú sora mutatja – például a halálbüntetés, az eutanázia, az abortusz vagy éppen a kisebbségek védelme tárgyában –, hogy az egyének és közösségeik alapvető jogait és szabadságát számos esetben éppen a többség akaratával, morális felfogásával szemben kell védelmezni; azaz a személy méltósága a többségi elvet, sőt a népszuverenitást is korlátozza.
Az alkotmányozás állampolgári véleményezhetősége tehát nem helyettesíti a konszenzuskeresés követelményét. Mindemellett ahhoz, hogy a folyamat végén a politikai közösség sajátjának tekinthesse az alkotmányt, keletkezését átláthatóvá kell tenni. A folyamatos társadalmi véleményezhetőség teljesen értelmetlen, ha az alkotmányozás folyamata nem követhető.
Nem titok, hogy a miniszterelnök gyorsan akarja az új alkotmányt. Az „alapvető elvek” kidolgozására eredetileg rendelkezésre álló egyéves időkeretet fideszes képviselői indítványra az Országgyűlés néhány hónapra csökkentette, így 2011. június 30-a helyett végül 2010. december 31-e lett a koncepciók elkészítésének határideje. Mindez azt jelenti, hogy az alkotmányelőkészítő bizottság november 30-áig alakítja ki az új koncepció egységes szövegét, majd öt nap alatt, december 10–15-e között vitatja meg. Tekintettel arra, hogy december 15-éig tart az Országgyűlés rendes ülésszaka, a koncepció alapján készült szövegtervezet legkorábban jövő februárban tűzhető napirendre. Összevetve ezt a miniszterelnök által kilátásba helyezett március 15-ei elfogadással, azt látjuk, hogy a parlament – egyéb feladatai ellátása mellett – másfél hónapot szán a javaslat elfogadására. Mindezt úgy, hogy 2011 januárjától Magyarország adja majd az EU soros elnökségét is.
Ilyen lendület a forradalmi körülmények vagy egyéb krízishelyzetek által inspirált alkotmányozásra jellemző, amikor sietve elégítik ki a politikai közösségnek a korábbi rendszerrel való szakítást, illetve egy új társadalmi berendezkedés felépítését követelő akaratát. Efféle rendkívüli helyzetben született meg például az amerikai és az 1791-es francia alkotmány vagy a bársonyos forradalmat követő cseh és szlovák alaptörvény, illetve – a legalitás elvéhez ragaszkodva, a régi jogrend szabályai szerint elfogadott – dél-afrikai vagy a 89-es magyar alkotmány.
Jó munkához idő kell, tartja a mondás. Több sikeres példa – köztük a magyar is – azt mutatja, hogy a gyors tempóban elfogadott alkotmányok is lehetnek jók. Ezt az ellentmondást az a történelmi pillanat magyarázza, amely e rendkívüli helyzetek sikeres alkotmányait „előhívja”: az alkotmányozók tollát ilyenkor az egymással és az előző rendszer visszaállításával szembeni szorongás, a múlt tagadása irányítja; a rossz tapasztalatok, a félelem sokszor jó tanácsadó. A mostani alkotmányozóknak azonban nincs mitől, kitől félniük, és nincs mit tagadniuk – hacsak nem a jogállami forradalom vívmányait. Nincs alkotmányozási kényszer sem. A hatályos alkotmány jól szolgálja a jogállami működést. A változtatás legfeljebb azzal indokolható, amivel bármely alkotmány felülvizsgálata mellett lehet érvelni, hogy az nem tökéletes.
A jobbítás, a tökéletesítés szándékával azonban összeegyeztethetetlen a rohamtempó. Az ilyen alkotmányozás szakértői működést és nagy műgondot igényel. Legalább annyira kockázatos a kapkodás, mint a nem indokolt műtéti beavatkozás. A gondos törődéssel kidolgozott szöveg többszöri olvasatot, széles körű társadalmi megvitatást igényelne, de erre nem lesz lehetőség. Szomszédságunkban Románia vitt véghez a közelmúltban konszolidációs alkotmányozást, amely három évig tartott (2000–2003), és 79 ponton módosította az 1991-es forradalmi román alkotmányt.
A tavaszra ígért elfogadás fényében az is elgondolkodtató, hogy jelenleg hol áll az új alkotmány ügye. Az EKINT szeptember végi közérdekű adatigénylésére a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium parlamenti államtitkára, Rétvári Bence még azt a tájékoztatást adta, hogy „sem a kormány, sem a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium nem lát el semmilyen feladatot az alkotmány koncepciójának előkészítésében”. Egy hónappal ezelőtt tehát a közigazgatásban, azaz ott, ahol a kodifikációs szakemberek ülnek, még semmiféle érdemi előkészítő munka nem folyt. A miniszterelnök szakértői testülete sem terjesztette még elő alkotmánykoncepcióját, így a megismert adatok szerint eddig csak az alkotmány egyes kérdéseivel foglalkozó munkacsoportok által kidolgozott részkoncepciók vannak meg.
Nem valami látványosnak, hanem valami jónak kellene megszületnie. Tavasszal a parlament elfogadja az új alkotmányt, hacsak a tiltakozások és a belátás nem akadályozzák meg. Az igazi alkotmány, mert tekintélye fölénk magasodik, nehéz időkben, akár mint „végső menedék” együtt tartja a politikai nemzetet. Kizárt, hogy ebben az értelemben Magyarország a mainál jobb alkotmányt kapjon.
(A Jogállamfigyelő elkészítésében Majtényi László, Miklósi Zoltán, Navratil Szonja, Somody Bernadette, Szabó Máté Dániel és Vissy Beatrix vett részt.)
