Egészen biztos, hogy fordulópontot jelentett a tagállamok közötti jóhiszemű együttműködésben az, amikor Magyarország – Lengyelország társaságában – hetekig azzal fenyegetett 2020 végén, hogy megvétózzák a 750 milliárd eurós helyreállítási alapot és a 2021 és 2027 közötti több mint ezermilliárd eurós költségvetést. A vétót amiatt lengette be Varsó és Budapest, mert nem értettek egyet a jogállamisági eljárás bevezetésével. Végül aztán megköttetett az alku, másfél év távlatából pedig elmondhatjuk, hogy Magyarország teljes politikai vereséget szenvedett. A következők miatt állíthatjuk ezt:

• A vétó feloldásáért cserébe a tagállamok „beleegyeztek”, hogy a magyar és a lengyel kormány az Európai Bíróságon támadhatja meg a jogszabályt. Erről teljesen felesleges volt bármilyen papírt aláírni, mert ehhez minden tagállamnak joga van.
• A pert a magyar és a lengyel kormány elbukta, egyetlen érvüket sem fogadta el az uniós bíróság.
• Nem sokkal ezt követően Magyarországgal szemben meg is indult a jogállamisági eljárás (a lengyelekkel szemben nem).
• Többek között éppen az előbbiek miatt Magyarország még sem a helyreállítási forrásokhoz, sem a hétéves költségvetéshez nem jutott hozzá. Emiatt komoly finanszírozási gondok adódtak, ami tervezett beruházások törlését, hitelfelvételt, romló forintot eredményezett.

Az uniós közbeszédben azonban napi szinten jelen maradt emiatt a vétójog eltörlése, az Orbán-kormány időnként szolgáltat alkalmat arra, hogy ez ne merüljön feledésbe. A legutóbbi, de talán legemlékezetesebb ilyen ellenszavazatok két témához kapcsolódtak:

• a globális minimumadó kivetése, illetve
• Kirill pátriárka szankciós listáról való törlése.

Félreértés ne essék, a vétóhoz joga van minden tagállamnak ott, ahol erre szerződéses lehetőség van (erről kicsit később). Azonban a közmegegyezés az – és tulajdonképpen emiatt létezik a vétójog –, hogy csak abban az esetben „illik” alkalmazni, ha egy adott ország vitális, tehát a létezéséhez, fennmaradásához, működéséhez szükséges alapvető érdekek sérülnének. A nagyvállalatokra kivetni szánt globális minimumadó kapcsán talán még lehet azzal érvelni, hogy a kormány attól tart, hogy a magasabb adó miatt a munkahelyeket adó óriáscégek elhagyják az országot. Másik oldalról: az adó bevételt jelentene Magyarország számára is, amit lehetne munkahelyteremtésre is fordítani.

Arra azonban még nem született válasz, hogy vajon milyen vitális magyar érdek az, ami a moszkvai ortodox egyházi vezető megvédését, s emiatt az uniós egység aláásását indokolja?

Kivételes vétó

Az európai uniós döntéshozatali rendszerben az alapértelmezett változat a többségi döntés, tehát a vétó egyfajta kivételnek tekinthető. Ennek az az oka, hogy több olyan, a tagállamok által érzékenynek tartott kérdés van, amelyben úgy értékelték a kormányok, hogy a Tanácsnak egyhangúlag kell szavaznia. Ilyenek például:

• közös kül- és biztonságpolitika (egyes jól meghatározott esetek kivételével, melyekhez minősített többség szükséges: ilyen például a különleges képviselők kinevezése),
• polgárság (az uniós polgársághoz fűződő jogok kiterjesztése),
• uniós tagság,
• a közvetett adózásra vonatkozó nemzeti jogszabályok harmonizációja,
• uniós pénzügyek (saját források, többéves pénzügyi keret),
• bizonyos igazságügyi és a belügyi rendelkezések (az európai ügyész, családjog, operatív rendőrségi együttműködés stb.),
• a nemzeti jogszabályok harmonizációja a szociális biztonság és a szociális védelem területén.

Ezenfelül a Tanácsnak egyhangúan kell szavaznia, ha el kíván térni a Bizottság javaslatától. Ez a szabály nem vonatkozik az olyan jogi aktusokra, amelyeket a Tanács a Bizottság ajánlására fogad el, például a gazdaságpolitikai koordináció területén.

Amennyiben Magyarország az egyet nem értését szeretné hangsúlyozni, lenne rá megoldás: egyhangú szavazás esetén a tartózkodás nem akadálya a döntéshozatalnak.

Áthidaló megoldás

Megkérdeztük Hegedűs Dániel politikai elemzőt, Német Marshall Alap munkatársát, hogyan látja a vétójoggal kapcsolatos álláspontok változását. „A minősített döntéshozatali eljárás bevezetésére a közös kül- és biztonságpolitika területén egyre nagyobb politikai nyitottság van az EU-tagállamok részéről, beleértve olyan tagállamokat is, melyek még egy-két éve maguk is kritikusan viszonyultak a javaslathoz – kezdte választ a szakértő. E változás egyik oka az Európai Unió megváltozott biztonságpolitikai környezete, mely még az eddigieknél is hatékonyabb és gyorsabb közös döntéshozatalt kíván, másrészt pedig egyes tagállamok ismételt visszaélése a jelenlegi szerződések által biztosított vétójoggal olyan kérdésekben is, melyek nem érintik az adott tagállam vitális nemzeti érdekét. Ez utóbbi magatartás tekintetében Magyarország egyértelműen éllovasnak tekinthető az EU-ban."

Hegedűs Dániel azonban szeretne eloszlatni egy tévedésen alapuló közhiedelmet.

Nincs ugyanis uniós szerződésmódosításra szükség ahhoz, hogy közös kül- és biztonságpolitika területén a minősített többségi döntéshozatalra térjenek át a tagállamok.

Ennek oka, hogy a Lisszaboni Szerződés megalkotói már gondoltak erre a lehetőségre és beépítettek egy áthidaló eszközt. „Ugyan valóban nincs szükség a szerződésmódosítás megkövetelte tagállami ratifikációra a minősített többség bevezetéséhez, ám az Európai Unióról szóló szerződés vonatkozó 31. cikk (3) bekezdése szerint – ami közös kül- és biztonságpolitika területén a beépített áthidaló záradék - ugyancsak egyhangú döntéshozatalra van szükség a Tanácsban a minősített többségi döntéshozatal bevezetéséhez” – mondja az elemző az uniós szóhasználatban passerelle-záradékként ismert jogintézményről.

Vagyis a magyar kormány elutasító álláspontjával szemben nem áll rendelkezésre szerződéses jogi eszköz

– összegzi a helyzetet Hegedűs Dániel. A vétó kivédésének egy másik eszköze lehetne a megerősített együttműködés alkalmazása. Ez azt jelenti, hogy ha legalább kilenc tagállam egyetért ezzel, akkor saját maguk kezdeményezhetnek és meg is valósíthatnak valamilyen közös politikát. Tulajdonképpen így működik az eurozóna, a schengeni övezet vagy az Európai Ügyészség is. Hegedűs Dániel szerint ez bizonyos körben kivitelezhető megoldás, de nem alkalmazható “korlátlanul”.

“Az ezzel kapcsolatos politikai gondolkodásban visszatérően felmerül, hogy mint arra a közös minimum társasági adókulcs esetében várhatóan hamarosan sor kerül, ún. „elmélyített együttműködéssel” – vagyis bizonyos EU tagállamok közötti szorosabb kooperációval – lehessen megkerülni a magyar vétót. A kül- és biztonságpolitika területén erre azonban nincs mód, ezt a területet ugyanis az uniós szerződések (EUMSZ 329. cikk alapján) egyértelműen kizárják azon területek közül, ahol elmélyített együttműködésre van lehetőség” – ismertette a jelenlegi helyzetet a szakértő.

Hegedűs Dániel úgy látja, hogy az adott jogi feltételek mellett a magyar vétókkal kapcsolatban egyre elégedetlenebb tagállamoknak és intézményeknek az egyetlen reális lehetősége a pénzügyi-politikai nyomásgyakorlás a magyar kormányra. “A minősített többségi döntéshozatal bevezetésére a közös kül- és biztonságpolitika területén ugyanis a magyar kormány blokádjával szemben nincs jogi út,

hacsak a magyar kormány szavazati jogát a 7. cikk szerinti eljárás keretében az uniós alapértékek súlyos és rendszerszintű megsértése miatt – a többi tagállam egyhangú döntésével – fel nem függesztik.

Bővítési kérdőjelek

Ebben a vitában azonban érdemes a nagyobb képet is kellő távolságtartással megnézni. Ez pedig az, hogy az EU hosszas helybenjárás után lépéseket tett a nyugat-balkáni bővítés irányába, párhuzamosan Ukrajna, Moldova és – kisebb lelkesedéssel Grúzia – uniós tagságának elősegítésével. Ez azt jelenti, hogy potenciálisan kilenc olyan ország van, amelynek lehetősége van/lesz az EU-hoz történő csatlakozásra. Hogy ez egy körben történik-e, vagy több csoportra bontják ezeket az államokat – ezt egyelőre nem lehet megmondani. Mint ahogy azt sem, hogy milyen időtávról beszélünk. Az óvatos, de elfogadható becslések szerint körülbelül 10 évnek kell eltelnie addig, amíg újabb tago(ka)t köszönthetnek a régi tagok.

Az azonban egészen biztos, hogy egy 35 tagú európai közösség nem fog tudni működni a vétószabállyal, ez egészen biztosan olyan érv lesz, amely ennek a jognak az eltörlése felé fog mutatni. Mint ahogy az Európai Unió jelenlegi szerkezetének és működésének a szabályozása sem egy ekkora méretű és ráadásul ennyire eltérő fejlettségű országcsoportokat tartalmazó blokkra készült. A Konferencia Európa Jövőjéről rendezvénysorozat nyomán elkészült javaslatok egy része is ennek jegyében fogalmazódott meg, a tagállamok azonban még nem döntöttek arról, hogy akarnak-e alkotmányozó konventet.

Ugyanakkor éppen ez az eltérő fejlettség vetíti előre azt a lehetőséget is, hogy egyre nagyobb lesz az igény a két- vagy többsebességes Európára, ami tulajdonképpen a megerősített együttműködési forma általánossá tétele, azaz egyes országok az integráció újabb területein erősítik az együttműködésüket, miközben azok, akik ezzel nem tudnak vagy nem akarnak lépést tartani, kimaradnak. Ennek lehetőségét már Emmanuel Marcon francia elnök is előrevetítette, amikor egy olyan európai politikai közösségről osztotta meg a gondolatait, amelybe bele tartoznak azok az országok is, amelyek még, vagy már nem tagjai az EU-nak. Persze ez bizonyos formában már most is létezik: ilyen megerősített együttműködés keretében működik az Európai Ügyészség, és nem tagja minden ország sem az euróövezetnek, sem a schengeni együttműködésnek.