Aktivista hevületében a politikai osztály gyakran ütközik az államigazgatással, és csak ritkán képes nagyobb konfliktusok nélkül együttműködni vele. Az európai civilizáció és leszármazottjai esetében ez megvalósult, s így az államigazgatás összetéveszthetetlen eleme és forrása annak a sikernek, gazdagodásnak, amelyet azok elértek. Mégpedig nem is a második világháború óta, hanem a Nagy Károly óta, akinek sikerült működő rendszerbe foglalni a Római Birodalom négyszáz évvel korábban szétesett elemeit a maga birodalom-igazgatási elveivel, ideértve a pápával kötött stratégiai megállapodással (hogy rögtön adjunk valami napi aktualitást Charlemagne-nak).

Az államigazgatás jelentőségét nehéz alábecsülni. Hóman-Szekfű Magyar története, vagy Hajnal István újkori történelme egyaránt mutatja azokat a jellegzetességeket, amelyeket a fejlődő, civilizált társadalmak mutatnak, vagyis a törvény és az írás hatalmát, az eljárások átláthatóságát és egymásra épülését és az igazgatási rend stabil szerepét. Utóbbival kapcsolatosan évtizedek óta tanítják Max Weber alapvetéseit. Történészi alapok nélkül a szellemtörténeti előzményeket nem boncolgatnám, azonban rögzítem meggyőződésemet, hogy a történelemben elért civilizációs helyezésben komoly szerepe volt az államigazgatásnak, amely, az ismert módon lerobbant a Rákosi korszakban, romosan épült részben újra a Kádár-korban, és polgári újjáépülés helyett a teljes szétesés állapotába került az elmúlt időszakban.

Nehéz tudatlansággal indokolni azt a forradalmi közönyt, amely politikai osztályunkat jellemzi, amikor nekiront az államigazgatásnak, mindenféle zavaros, de kommunikálható érvek alapján szétszervezi, újracsoportosítja az egészet. Háttérintézményeket hoz létre, majd, amikor a politikai érdek úgy kívánja, herének bélyegzi a bürokráciát, amelyek létszámát csökkenteni nemzeti érdek. A harag és a figyelem csillapultával aztán újabb duzzasztás következik a bajtársak és rokonok köréből.

Tudják, mit tesznek, csak éppen súlyos tévedésben vannak. Egy legenda szerint a mai garnitúra egyik nagyfőnöke azt taglalta, hogy szét kell zavarni az államigazgatást, a mi fiataljainkat kell berakni, egy idő után majd beletanulnak a szakmába. Kommunista alapvetést hallani egy antikommunista szájából kifejezetten mulatságos lenne, ha nem éppen az államigazgatás sírbeszédjének első mondatát hallanánk. A tömeges vezetőcsere, a fiatalok, akik az új hatalommal jönnek (most is, meg korábban is) nem a statisztikai táblákat akarják kitölteni, hanem vezetésre, vagy kommunikációra szerződtek. Kivételek vannak ugyan, de azért kevés helyi mesterséget tanulnak meg. Nem szereznek gyakorlatot az egyeztetésben, a szakmai kompetenciák összeillesztésében, a költségvetési tervezésben és a monitorozásban. Gyakorlatot szereznek viszont a miniszter környezetéből, és megtanulják, hogy miként szerezzék meg az induló pontokat egy gyengén bevilágított politikai versenypályán. Ez is fontos lenne, ha közben működnének a főosztályok, ha számolnának, illesztenék a javaslatokat a meglévő szabálykörnyezetbe, társadalmi és költségvetési hatásokat és összefüggéseket elemeznének és monitoroznának.

*

Végrehajtóként a magyar államigazgatás egésze konzervatív hagyományokat ápol, egyes részei azonban reformokra szakosodtak. Ez a kettősség szervezetten az 1966-1968-as reformokkal jelent meg, a nyolcvanas évektől kezdődően az állami modus vivendi része lett, és rövidesen átterjedt a Pártközpontra, a civil ellenálló szerepébe beletanuló Hazafias Népfrontra, majd az Országgyűlésre is. Elegendő utalni a reformbizottságokra, a létrehozott kutatóintézetekre (közte a Pénzügykutatási Intézetre), vagy akár a parlamenti vagy az MSZMP által üzemeltetett reformbizottságokra. A rendszerváltást követően egészen másfajta intézmények jöttek létre (pl. Ász), amelyek újdonságuknál fogva maguk voltak a változás szimbólumai, további reformbizottságot nem igényeltek, hiszen maguk voltak a reform. Az új intézmények nagy része a polgári társadalom klasszikus államigazgatás újbóli megalkotását célozta meg, elsősorban a szakszerűség, a civil igazgatási és rendfenntartói elemek szétválasztásával, az egyéni jogok és a piacgazdaság szem előtt tartásával, a monitoring és a parlamenti hatalom megjelenítése és az irányítói hatalom korlátozása révén. Az új intézmények túlnyomó többsége tartós működésben, tartós pozícióban, mély beágyazódásban volt érdekelt.

Voltak kivételek, elsősorban az újonnan létrejött Állami Vagyonügynökség, amely minden status quo-val szemben haladt, hatalmas vagyonokat vett uralma alá, és szervezte azok újraelosztását a társadalom üdve, közelebbről a piacgazdaság, még közelebbről az állami bevételek növelése érdekében. Az Állami Vagyonügynökség (amely létrehozásának egyik kormánybiztosa, működése legelején pedig ügyvezető igazgatója is voltam, csak hogy a felelősségi viszonyokat tisztázzam) afféle keresztben szervezett intézmény volt, minden közintézményi társának rálépett a lábára, a maga intézkedési körletében megszüntette a korábbi szocialista jogállamot, de mást nem hozott létre. A keletkezett űrt, amely a minisztériumi irányítási hatalom és a vállalati tanácsi hatalom megszűnése miatt keletkezett, az ÁVÜ aktivitással, hittel, ám gyengén megalapozott jogi háttérrel, vagyis erővel töltötte ki. Mivel nem volt képes olyan gyorsan eladni az állami vagyont, ahogy a törvények miatt a nála számon tartott vagyon gyarapodott, vagyonkezelésre kényszerült, s eközben az államigazgatás bárányai számára az ÁVÜ/ÁPV igazi fenevaddá vált. (1990 nyarán váltottak le az ügyvezetői posztról, s ennek kapcsán a zömmel fiatalokból álló csapatomnak azt a tanácsot adtam, hogy próbáljanak meg különbséget tenni az eladó és a vevő ügyfelek között, meg, hogy az ÁVÜ nem ÁVO. Sok foganatja nem volt a tanácsoknak.) A korábbi minisztériumi struktúra főosztályainak tucatjai által elővezetett gardírozást néhány eltökélt piacpárti fiatal szakértő váltotta fel. Csak az önbizalmukat adták az új helyzethez: a döntően privatizációra kiképzett apparátus tartós vagyonkezelésbe csúszott át, de mint a szervezeti tudományokból tudjuk a change management nem azonos a vállalatirányítással. A cégek, amelyek pár évvel azelőtt épp hogy megszabadultak az akkorra már elpuhult ágazati minisztériumi uraiktól, most friss és agresszív irányítást kaptak.

A tartós vagyonkezelés az ÁVÜ/ÁPV kezében visszahozta a korai szocialista irányítás önkényét, ugyan az Országos Tervhivatal nélkül, de a pártközpontszerűen intézkedő munkatársak személyes fenyegetésével. Az ÁVÜ/ÁPV munkatársai új nyelvet fejlesztettek ki, a személyes hatalom nyelvét (nem adom el, nem engedélyezem).  Hosszabb idő óta most először jelent meg egy olyan intézmény, amely ténylegesen uralma alá hajtotta az állami cégeket, de az uralmat csak részben, elsősorban kinevezésekkel és tiltásokkal volt képes gyakorolni. Vezetői azonban imádták ezt az uralmat, többükkel találkoztam az évtizedek során, s csak kevésnek voltak kétségeik a maguk kompetenciáit illetően, visszatérően szidták azonban az alájuk tartozó külső apparátusokat, hogy milyen gyenge anyagokat állítanak össze.

Egy ideig a rendszerváltás friss vezetése nem sokat foglalkozott az ügynökséggel. Egy év tipródás után azonban a politika rájött, hogy a rendszerváltás istene milyen fegyvert is adott a kezébe, és már 1992-től kezdve felhagyott a korábbi nyafogással, hogy spontán privatizáció, meg fúj magánvagyon, és a maga kezébe vette a vagyonkiosztást. A hatalmas vagyontömeg miatt olyan direkt módszereket, mint a jelenlegi trafikozás vagy földjuttatás még nem volt képes jól alkalmazni, de azért szépen terjeszkedtek. Lassító tényezőt jelentett a korábbi szakértői gárda, őket azonban részben kicserélték, részben célszerszámként továbbra is felhasználták. A kisebb vagyontárgyak esetében célzott vagyonosítás folyt, a nagyobbak esetében a tőkebevonás, ha lehetett: baráti tőkebevonás. Ha a versenykiírások mindezt kiszolgálták, akkor rendben volt, ha nem, alkalmanként lehetett újrázni. A versenyszabályok célszerű torzításának technológiája lassacskán kialakult, s bár még voltak durva hibák, politikai botrányok, a rendszer, vagyis az uralkodó osztály és üzleti körének vagyonnal történő kiszolgálása, széles körben beindult. Ez azonban nem történhetett volna meg hagyományosan működő államigazgatás mellett, így aztán ahhoz, hogy biztosra lehessen menni, uralni kellett a vagyonértékelést, az azzal kapcsolatos információkat, a döntési és a finanszírozási rendszereket is. Pár év alatt ez is bekövetkezett.

A privatizációs szervezet azonban csak első úttörője annak bypass irányításnak, kabinetrendszernek, amely később általánossá vált. Miközben a kilencvenes években a piacgazdaság és a jogállami intézmények elterjedése felgyorsult, a háttérben már folytak az előkészületek a hagyományos államigazgatás leváltására, a nemzet üdvének nevében, a döntések felgyorsítása érdekében.

*

Az 1998-tól megszervezett tükörreferatúrák rendszere közvetlenül a miniszterelnököt kiszolgáló intézményekhez kapcsolódott. Céljuk a tájékoztatatás, a döntéselőkészítés, és mivel a hatalom fizikai közelségében ültek, mindig érezhették, honnan fúj a szél, s eszerinti anyagokat követeltek meg a minisztériumi apparátusoktól. A módszer nem volt ismeretlen, a korábbi rendszerben a pártközpont is így működött a gazdaság területén. Kényes egyensúlyról van szó, és a bölcs hatalomnak tudnia kellett a maga határait. Ehhez azonban az ország nem rendelkezett kellően higgadt, erkölcsileg és anyagilag megalapozott vezetői állománnyal. Személyi feltételek híján belátásról szó sem lehetett. Így aztán akkor is, és a következő kormányok esetében nem a minisztériumok átvétele és szakmai működtetése, hanem egy politikai bypass, a vezetői kabinetek összeállítása vált közvetlen céllá.

Időközben ideológiai fordulat is történt. A racionális politizálás, a szakpolitizálás helyét kezdte elfoglalni a mitikus politizálás, s ez aligha lehetett következmények nélküli az államigazgatásban (és az állami tulajdonú gazdaságban). Ami pár évtizedig csak szokásos panasz volt, hogy az államigazgatás lassú, mint a csiga, az lassacskán súlyos váddá alakult át. Azért lassú, mert ellenáll, mert nem a miénk. És miután az egészet nem tudjuk elfoglalni, elsősorban a minisztert és helyetteseit vesszük körbe megbízható, döntés- és munkaképes fiatalokkal, s ha van olyan, tapasztaltabbakkal is.

A kabinet ügyintézőből döntés-előkészítő szervvé vált, később igyekezett a főnökséget érintő összes ügyet kézbe venni, agresszív viszonyt alakít ki a munkaszervezet főnökeivel, bizonytalanságot kelt közöttük, de elsősorban megfosztja őket a munkához szükséges információktól (afféle Gerő-titkárságok jöttek létre). Ez a tendencia bizonyos minisztériumokban már egészen korán (pl. ágazati gazdaság tárcák), másutt később bontakozott ki (pénzügy, egészségügy). Önbeteljesítő várakozásról van szó, hiszen az információktól megfosztott, a döntési folyamatokkal csak felületesen érintkező apparátus egy idő után valóban lelassul, még a saját tempójához képest is. Ám ez a folyamat a nagyfőnökség alacsonyabb és magasabb szintje között is megjelent és kibontakozott a kabinetek csatája is. Súlyos tétekről, személyes karrierekről van szó, hibázni nem lehet, de állandóan felelősöket kell keresni. A kudarcoknak természetesen maga az ellenálló apparátus az oka az államigazgatásban, a MÁV-ban, az MVM-ben és másutt. Akit tudása és szakmája engedett, megértette az idők szavát, és elment a piacgazdaságba dolgozni elemzőnek, könyvvizsgálónak, adószakértőnek, mérnöknek és szervezőnek, a bankokról nem is beszélve. Egy idő után az államigazgatás elvesztette önálló vonzerejét, és a fiatal karrierek szempontjából is megszűnt természetes ugródeszkává válni a későbbi piacgazdasági fellépések számára, hacsak valaki nem a kormányváltási hullámok kabinetjeivel érkezett.

*

Az államigazgatás rendszeres átszervezésével és kiürítésével a magyar civilizatórikus rendszerek leromlása is együtt jár, mint amilyen az együttműködéssel kapcsolatos értékek, az állami szolgálat szerepe és megbízhatósága, s az ezzel kapcsolatos intézményeknek az állampolgárok számára ismert működése. Szerencsésebb országokban a nagy átalakításhoz gyors konszolidáció társul, hiszen a folyamatos felfordulást az államigazgatás nem képes elviselni. A folyamatos káosz azonban igazolja a kabineteket, hiszen valakinek dönteni kell, a folyamatos káosz vezérért kiállt. Mostanra eljutottunk oda, hogy szinte lehetetlen aláírást vagy világos véleményt szerezni az államigazgatásban, és az állami tulajdonú vállalati szektorban. Ha más lett volna a politikai arénát uraló társaság az elmúlt évtizedben, akkor talán létrejöhetett volna a politikailag motivált kabinetek és az apparátusok együttélése, ahogy arra bőséges tapasztalatok állnak rendelkezésre Írországtól Portugáliáig. De nem, a mi gyökértelen politikai osztályunk, állandó izgalomban, szüntelen átszervezés állapotában tartotta az államigazgatást, s ezzel szétverte azt a minimális kohéziót is, amelyet az államigazgatásban hagyományszerűen még meg volt. Az általa képviselt kohézió roncsolása ugyancsak civilizációs veszteség.

Szinte felfoghatatlan, milyen szakmai cél vezérelte a tanácsadókat és megrendelőiket egy EMMI vagy egy összevont pénzügyi és gazdasági tárca létrehozásakor. Mi lehet az oka annak, hogy keverik a pénzügy mindent kiszorító napi tevékenységét a középtávú tervezés függetlenség-igényével egy országban, ahol még csak nyomokban sincs ilyen kultúra? Matolcsy miniszter ugyan igyekezett felölteni tárcája Janus arcának mindkét felét: reggel a ragyogó jövőről áradozott, délben pedig megszorított, lecsapott a nyugdíjpénztárakra, a bankokra és a nagy külföldi szolgáltatókra. Apparátusi szempontból a végeredmény dermesztő, hiszen a napi rángatások hatására megszűnt a valahai Pénzügyminisztérium tervezői készsége, ami pedig az Tervhivatal szerepét betöltő gazdasági tárcarész ügyködését illeti, elegendő megvizsgálni az általuk elkészített és bevezetett középtávú intézkedések és intézmények számát, ez ugyanis zéró. A magyar világban lehetetlen a PM mellé besorolni egy különböző értékelven működő egységet. A régmúltban ostoba indokok alapján szorították ki a Pénzügykutatási Intézetet, most viszont a gazdasági tervezés bárányhúsát eszik a képességekben fogyatkozó pénzügyes farkasok.

Vagy az EMMI, amelyet az munkatárgy emberi esendősége köt össze, a human flesh, amelyet oktatni, foglalkoztatni, gyógyítani, szociálisan támogatni és segédfoglalkoztatni kell. Abnormális és működésképtelen állami alakzatokhoz persze mindig lehetett okot és ideológiát találni. A változáshoz elég a politikai elszántság, az intézmények működtetéséhez viszont kevés. Koalíciós erőviszonyokhoz lehet szabni minisztériumokat, s létrehozni gigaformációkat, ez valóban a kormány rendelkezésére álló eszköz. De működtetni az új igazgatási halmazt csak akkor lehet, ha együttműködés jellemzi az új minisztert és csapatát az apparátussal. Ám nem ez a virtus az átalakítást önérdekűen is erőltető magyar politikai réteg számára. Ennyire buták és önzők lennének? Ne vessük el ezt a feltevést sem, de van még kézenfekvő oka a változatási ingereknek. Tekintettel arra, hogy a legtöbb új minisztériumi vezető politikai tőkéjét fogyasztó outsider, ezért szakmai kompetenciák nélkül a szervezeti-politikai kompetenciáit kénytelen érvényesíteni. Kénytelen? Nos, igen, mert azért mutatnia kell a mozgást és a haladást egy olyan terepen, amelyen ő is a rajtvonalhoz tud állni. Ahol meg tudja mutatni, hogy új világ jön, hogy vége az apparátus céltalan akadékoskodásának. Ahol döntés és végrehajtás van, nem pepecselés. Csakhogy a politikusok által erőltetett átalakulások döntő része fenntarthatatlannak bizonyult. Nem azért, mert a politikusok képtelenek lennének jó átalakulásokat kezdeményezni, s főként nem azért, mert a célba vett intézmények annyira tökéletesek voltak, hogy csak rontani lehetett rajtuk. Hanem mert nem szánták rá az időt az alapos tervekre, a változásokkal felszámolták az államigazgatás szakmakultúráját, és a legtöbb helyen a kabinetek függelékévé tette őket. Ezzel aztán az apparátusok olyan pályára kényszerültek, amelyen a politikailag motivált kabinetek sokkal hatékonyabban tudtak működni: a vezetők közvetlen kiszolgálásában. A központi államigazgatás szerepe lecsökkent, megszűnt a versenyelőnye a hosszútávú szakszerű megoldások versenyén, minthogy maga a hosszútáv is megszűnt a kabinetek pretoriánus világában.

Újra és újra szembesülünk a magyar elitből hiányzó tradíció és hiányzó mértékélmény romboló hatásaival. Sokféle módon és okból szorulunk ki Európából, s ez láthatóan örömet okoz a mai politikai vezetésnek. Ám eközben saját hagyományos civilizációnkból is kiszorulunk, s ez nagyobb veszélynek látszik, mint az egotrip, amelyet szabadságharcnak is szoktak nevezni.