Ellentét a magyar külpolitika alappillérei között

Az ukrán válsággal kapcsolatos magyar külpolitikai érdek pontos meghatározását jelentősen nehezíti, hogy külpolitikánk néhány alappillére Ukrajna kapcsán ellentétbe került egymással. A mérleg egyik, az egyszerűség kedvéért realistának nevezhető serpenyőjében a regionális stabilitás elemi biztonságpolitikai igénye mellett a határon túl élő magyar közösségek iránt érzett felelősség van, ami 2010 óta egyértelműen erősödött a korábbi időszakhoz képest. Ezek mellé még a nem túl figyelmes szemlélő is könnyen odahelyezheti a „keleti nyitás” jegyében a kormányzatnak a korábbiaknál is hangsúlyosabb törekvéseit, hogy szoros üzleti kapcsolatokat építsen ki Oroszországgal. Utóbbi kapcsán érdemes végigolvasni a korábbi magyar kormányok programjait: az Oroszországgal folytatott fenntartandó pragmatikus kapcsolatok igénye – amire egyébként a tartós energiafüggőség ad egy lehetséges magyarázatot – állócsillagként van folyamatosan jelen. A mostani kormányzat oroszbarát magatartása tehát csak a jelenleg kormányzó elit 2010 előtti magatartásával összevetve új elem, ugyanakkor a 2002-2010-es időszak kormányainak Oroszország-politikájával lényegét tekintve folytonos.

Ezekkel az érdekekkel állt szemben a magyar külpolitikát 1989 óta marginális kivételekkel alapvetően meghatározó, értékelvű euro-atlanti orientáció, ami a magyar külpolitikai elit legnagyobb részét jellemzi, és szövetségesi kötelezettségként következik EU- és NATO-tagságunkból is. A mérleg-hasonlatnál maradva ezt nevezhetjük értékelvű serpenyőnek. Ennek a normarendszernek integráns része a demokrácia, a jogállamiság, az alapvető emberi jogok, és a nemzetközi jogi normák érvényesülése iránti tartós elkötelezettség. Mindezek az értékek egyre kevésbé jellemezték a janukovicsi ukrán vezetést a tüntetések 2013. novemberi kezdete óta, a 2014. februári, mesterlövészek bevetésével elkövetett állami tömeggyilkosságot követően pedig már egyáltalán nem.

Szigorúan az ukrajnai magyar kisebbség helyzetének szempontjából persze a janukovicsi Ukrajna minden korruptsága és nem hatékony működése ellenére jó partner volt, hiszen kifejezetten megengedő volt a kisebbségek nyelvhasználatával kapcsolatban. Bár a liberális hozzáállást alapvetően nem a magyar, hanem az orosz kisebbség érdekei motiválták, ebből mintegy potyautasként a magyar (és a lengyel, román és szlovák) kisebbség is profitálhatott, még azzal együtt is, hogy a nyelvtörvény hatékony végrehajtására sosem volt elegendő kijevi kormányzati forrás. A Majdanon tüntetők iránti esetleges budapesti szimpátiát pedig jogosan árnyalta-árnyalja a demonstrálók között markánsan megjelenő szélsőséges nacionalistáktól való óvakodás.

Nem válságálló a magyar Ukrajna-politika

Addig, amíg nem alakult ki akut politikai válság Ukrajnában, a magyar külpolitika fentebb tárgyalt két pillére békésen megfért egymás mellett: Budapest igen pragmatikus, jó kapcsolatokat tudott fenntartani Kijevvel (nem utolsósorban a kiváló diplomata-állománynak köszönhetően), segélyezési és támogatási politikáját a kárpátaljai régióra koncentrálva. Mindeközben támogatta az EU Keleti Partnerség kezdeményezését, úgy is, mint a visegrádi együttműködésnek egy kimondottan sikeres elemét, ugyanakkor Ukrajna vonatkozásában hagyta vezetni az Ukrajna iránt elkötelezettebb, és jóval nagyobb erőforrásokat mozgósítani képes Lengyelországot. A látványos konfrontációkat kerülő, gyakorlat-orientált, tevékenységét a magyarlakta vidékekre koncentráló külpolitikai magatartás nem veszélyeztette a Moszkvával megerősíteni szándékozott kapcsolatokat sem, hiszen Budapest ukrajnai tevékenysége az orosz külpolitika érzékenységi küszöbe alatt maradt.

Amint azonban a 2013 novemberében kezdődött válság súlyosbodni kezdett, egyre érzékelhetőbbé vált a fentebb leírt magyar külpolitikai érdekek közötti feszültség. Úgy is lehet fogalmazni, hogy ez a békeidőben hatékony Ukrajna-politika nem bizonyult válságállónak.

Nem hagyható figyelmen kívül az a már többek által leírt intézményi probléma sem, hogy tulajdonképpen az államigazgatáson belül ténylegesen hol is „csinálják” a magyar külpolitikát, kik is szabják a fő irányokat. A Miniszterelnökség és a Külügyminisztérium viszonya régóta mozgalmas témája az elemzői vitáknak, ráadásul a szomszédos országok esetében tovább bonyolódik a döntéshozatal, hiszen itt a hagyományos aktorok mellett megjelennek a kisebbségpolitika alakításáért felelős szereplők is. Mindehhez járul még a közelgő parlamenti választások miatt felfokozott belpolitikai hangulat, amelynek a paksi szerződés körüli viták is szerves részét képezik.

Sajnos egyébként egyáltalán nem új fejlemény, hogy Ukrajnával kapcsolatban válság esetén a magyar külpolitika láthatóan nehezen választ a mérleg két serpenyője között. Egy évtizeddel visszatekintve, hasonló volt a helyzet a „narancsos forradalom” előtti Ukrajnában is, a kisebbségekkel szemben szintén megengedő magatartást gyakorló Leonyid Kucsma uralma idején. A 2004. novemberi, nyilvánvalóan elcsalt ukrajnai elnökválasztást követően ugyanez a külpolitikai érdekeink között feszülő ellentmondás és tehetetlenség vezetett oda, hogy Budapest először – Moszkva és Minszk mellett egyedüliként – gratulált Janukovics második fordulóban történt megválasztásához. A magyar külpolitika akkor is csak igen lassan, visegrádi szövetségeseitől lényegesen lemaradva reagált az eseményekre, és vállalta fel végül a választásokon valóban győztes Viktor Juscsenko melletti nyílt kiállást.

Ez a fajta tehetetlenség azzal is összefüggött, hogy a magyar külpolitika hosszú ideig Ukrajnát az Oroszország-politika lencséjén keresztül nézte, és a magyar-orosz kapcsolatok mezőjében határozta meg az Ukrajnával kapcsolatos érdekeket is. Ez alól a kisebbségpolitika sem volt kivétel, hiszen ebben volt bizonyos érdekközösségünk Oroszországgal, noha a két etnikum helyzete gyökeresen eltérő.

A kisállami külpolitika dilemmái

Eleve megtévesztő azonban a jelenlegi ukrán válság kapcsán csak bilaterális szinten gondolkodni. Régóta ismert tétel, hogy a kisállamok a náluknál nagyobb partnerekkel szemben érdekeiket alapvetően nem kétoldalú kapcsolatok útján, hanem multilaterális kereteken belül tudják hatékonyabban érvényesíteni.

A mostani válságra adaptálva ez azt jelenti, hogy Budapest saját külpolitikai érdekeit nem közvetlenül Kijevvel tárgyalva tudja a legeredményesebben képviselni, hanem az EU, ezen belül is főképp a visegrádi együttműködés, illetve kisebb részben a NATO keretei között. Természetesen a kisállami méretből adódóan ennek a stratégiának megvan a gyengesége: nyilvánvalóan nem Magyarország fogja megszabni egyik szervezet külpolitikájának fő irányát sem. Ugyanakkor az EU-nak méretéből és gazdasági erejéből adódóan lényegesen jobbak az esélyei, hogy érdemben tud hatni Kijevre – így tehát az uniós külpolitikába becsatornázott magyar érdekek érvényesülése is valószínűbb, mintha azokat bilaterális keretekben próbálnánk meg erőltetni.

Annál is inkább, mert általános tapasztalat, hogy kisállam egy olyan nagyhatalommal, amelytől ráadásul folyamatos, tartós függésben van, egymaga nemigen érhet el olyan alkut, ami számára valóban előnyös volna. Egyes elitcsoportok természetesen juthatnak rövid távú előnyökhöz, stratégiai szinten azonban tipikusan az erősebb fél érdeke érvényesül.

A szövetségi rendszerre alapuló érdekérvényesítési stratégiának azonban van legalább két fontos peremfeltétele. Egyrészt fontos, hogy az adott kisállamnak ne legyenek az adott szövetségi rendszer normáival és alapvető érdekeivel ellentétes saját, partikuláris érdekei a konfliktussal kapcsolatban, másrészt az is lényeges, az illető kisállam aktívan hajlandó tenni a szövetségi rendszer sikeréért és hatékonyságáért. Magyarország és az EU viszonyában sajnos mindkét probléma lehet releváns.

Fontos volna a miniszterelnök határozott, egyértelmű állásfoglalása

A jelenlegi ukrán válsággal kapcsolatos magyar kül- és biztonságpolitikában az aktorok furcsa kettőssége figyelhető meg. A szaktárcák ugyanis határozottan jól teljesítenek. A kezdetben sokak által alábecsült, a belügyminiszter által vezetett operatív törzs idejében történő felállításának hasznossága mára egyértelmű igazolást nyert, ahogy valóssá vált annak a veszélye, hogy egy esetleges sorozás elől az ukrán férfilakosság tömegesen lépné át a magyar határt. A Honvédelmi Minisztérium – nem utolsósorban a NATO-tagságnak köszönhetően – megnyugtató pontosságú információkkal rendelkezik az ukrajnai fegyveres erők belső helyzetéről és az aktuális katonai helyzetről.

Ami a Külügyminisztériumot illeti, az ukrajnai magyar külképviseletek pontos, naprakész információkkal látják el a minisztérium vezetését, és folyamatos a konzuli szolgálat működése is. A miniszter kárpátaljai látogatása fontos szimbolikus értékkel bírt a helyi magyarság számára. A Bem tér képviseletében előbb a parlamenti államtitkár, majd a miniszter is határozottan kiállt Ukrajna területi integritása mellett, március harmadikán pedig bekérették az orosz nagykövetet is. Lehet persze amellett érvelni, hogy mindezen lépéseket esetleg korábban is meg lehetett volna tenni, és minden bizonnyal érdekes történeti kutatásoknak lehet majd témája, hogy pontosan miért így alakult a külügyminisztériumi döntéshozatal. Mégis, tekintettel arra, hogy a válság még messze nem oldódott meg, elsősorban azt érzem fontosnak hangsúlyozni, hogy a Bem tér végre határozottan kiáll a bevezetőben leírt alapvető európai értékek védelmében.

Mindezek fényében különösen éles az ellentét a szaktárcák aktív tevékenysége és a Miniszterelnökség passzivitása között. Igen nehezen megfejthető például, hogy vajon miért hallgat a Miniszterelnökség máskor oly aktív külügyi és külgazdasági ügyekért – de facto többek között a keleti nyitásért – felelős államtitkára.

Ennél sokkal fontosabb, sőt tulajdonképpen a leglényegesebb probléma a miniszterelnök passzivitása. Elsősorban azért, mert az egyébként is erősen centralizált magyar politikai döntéshozatalban, amelybe értelemszerűen a külpolitika is beletartozik, kulcskérdésekben a miniszterelnök szerepvállalása már régóta de facto megkerülhetetlen. Ami egyúttal azt is jelenti, hogy ha a miniszterelnök passzív, vagy épp blokkoló magatartást tanúsít, akkor a mégoly eredményes szaktárcai tevékenység is elhalványul, hazai és nemzetközi láthatósága – és ezzel hatékonysága – csökken. A helyzet tehát úgy is leírható, hogy a miniszterelnök passzivitása konkrétan a kormányzati adminisztráció saját érdekeit is sérti.

Minden bizonnyal sokáig emlékezetes marad Orbán Viktor február 21-i, a Kossuth Rádióban Ukrajnáról tett nyilatkozata, amely szerint „a legtöbb magyar nem politikai kérdésként tekint erre a helyzetre, hanem egy felbomló állam képét látja, ahol anarchia, káosz van”. Ekkor már túl voltunk a demonstrációk legvéresebb napján: egyedül 20-án, csütörtökön hetvennél több tüntetőt öltek meg mesterlövészek, és százak sebesültek meg. A Nyugat teljes súlyával igyekezett gátat vetni a további vérontásnak, magyar részről pedig a külügyminiszter ítélte el a történtekért felelős ukrán kormányt, ám közben a saját miniszterelnöke – ki tudja, milyen adatokra alapozva – nyilatkozott úgy, hogy a magyarok többsége szerint a válság igazából nem is politikai kérdés. A saját honlapján elérhető az interjú teljes szövege: Orbán a tömeggyilkosságról is csak általánosságban nyilatkozott, a felelősökre tett bármiféle utalás nélkül: „és minél kevesebb emberi életben bekövetkező kárt kívánunk az ukrán barátainknak”.

Még most, majdnem három héttel később is, amikor Ukrajna szuverenitását és területi integritását nyilvánvalóan megsértették az orosz csapatok, az Egyesült Államok már kemény politikai lépéseket tett, az unió pedig szankciókat készül elfogadni, a miniszterelnök még mindig mintha taktikázni próbálna. Március 4-én a négy visegrádi miniszterelnök – így Orbán Viktor is – közös nyilatkozatban ítélték el Ukrajna területi integritásának megsértését, és felelősként egyértelműen megnevezték Oroszországot. Ugyanakkor a miniszterelnök ugyanezen a napon az Országházban a Magyar Televízió kérdésére válaszolva Oroszországgal és az ukrajnai helyzettel kapcsolatban csak addig merészkedett, hogy „Oroszországnak és az EU-nak tárgyalnia kell”.

Oroszországnak szeretettel?

Jól megfigyelhető a miniszterelnök ódzkodása Moszkva bármilyen negatív minősítésétől. Úgy tűnik, mintha Orbán az ukrajnai helyzetet továbbra is saját Oroszország-politikájának lencséjén keresztül szemlélné – annak ellenére is, hogy ez az Oroszország éppen megszállja Magyarország közvetlen szomszédját, a konfliktus eszkalálódása esetén pedig a kárpátaljai magyarok is közvetlen életveszélybe kerülnek, egyszerűen a sorkötelezettség miatt. Ez sokkal súlyosabb fenyegetés, mint a kétségtelenül jelenlévő ukrán nacionalistáktól való, eddig egyébként szerencsére nem beigazolódott félelem. Az instabilitás okozta gazdasági bizonytalanság is veszteségeket okoz Budapestnek. Ezen a ponton legalábbis nem helytálló az a miniszterelnöki megfogalmazás, hogy „a számunkra ebben az egész konfliktusban a legfontosabb a magyarok biztonsága”.

Magyarország és a kárpátaljai magyarság érdekei ugyanis az ukrán válság kapcsán szinte teljesen azonosak. Ami a klasszikus biztonságpolitikát illeti, az ország szuverenitásának és területi integritásának helyre kell állnia, és véget kell vetni a katonai szembenállásnak, ergo az ukrán területen illegitim módon tartózkodó orosz csapatoknak ki kell vonulniuk. A tágabb értelemben vett külpolitikai téren pedig közös érdekünk, hogy egy működőképes, demokratikus, az európai értékek – így a kisebbségi jogok – iránt elkötelezett ukrán kormány jöjjön létre, amely képes az országban a közbiztonságot és a joguralmat is helyreállítani, a gazdaságot is stabilizálva. Ebben Kijevet leginkább egy erős Nyugat tudja segíteni, amelynek Magyarország is része.

Ha visszatérünk a bevezetőben vázolt problémához, látható, hogy az Ukrajna elleni orosz támadást követően lényegében megszűnt a magyar külpolitikai érdekek korábban meglévő strukturális önellentmondása. A kisebbségi érdekek védelme ugyanis átkerült a képzeletbeli mérlegnek a második, európai értékekkel jellemzett oldalára éppúgy, mint a regionális stabilitás is. Egyetlen tényező maradt a mérleg első, realistának nevezett serpenyőjében: az Oroszországgal fenntartott kapcsolatok fontossága.

A kérdés innentől már adott: valóban megérnek annyit az orbáni magyar-orosz kapcsolatok, hogy ezekért cserébe a miniszterelnök – a határozott kiállás hiányával – passzívan gyengítse a regionális stabilitást, veszélyeztesse a kárpátaljai magyarokat, és gyengítse az euroatlanti értékrendszert? Mert azzal, hogy nem áll ki az Oroszországgal szemben egyre határozottabban fellépő Nyugat mellett, lényegében ezt teszi.

(A szerző külpolitikai szakértő)