hvg.hu: A rendőrségi törvény 1994-es elfogadása után terjedelmes beadvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz (AB). Ebben azt állította, hogy a rendőrségi törvény részleteiben és egészében rendőrállami jellegű, így alkotmánysértő. Időközben a taláros testület többször is foglalkozott a törvénnyel, amit a parlament is többször módosított. Fenntartja-e még 15 évvel ezelőtti állítását?

Szikinger István: Igen, fenntartom. A rendőrségi törvény abból indul ki, hogy a rendőrök jogsértőkkel szemben intézkednek azért, hogy a becsületes embereket védhessék. Ehhez mérték a jogosítványokat. Ezzel szemben az a tény, hogy a rendőrség jogsértőkkel szemben igen ritkán jár el. Az esetek döntő többségében a polgárral szemben intézkedik a közeg anélkül, hogy az illető bármiféle normát szegett volna. A fokozott ellenőrzés során mindenkit igazoltató, a felvilágosítást kérő, a közterületet kordonnal lezáró, a közúti ellenőrzést végző rendőrök nem normasértést torolnak meg. Miközben nem bűn gyanúsnak lenni (például azért, mert hasonlítok az elkövetőre), ennek ellenére akár 12 órán át is megfoszthatnak a szabadságomtól. Jogállamban az ember elvárhatja, hogy törvényes magatartás esetén ne zaklassák, vagy legfeljebb kivételesen indokolt esetekben, megfelelő elégtétel nyújtása mellett. A rendőrségi törvény alapfilozófiája, hogy nem azzal szemben intézkedik a rendőr, aki jogot sértett, hanem az a jogsértő, akivel szemben intézkedik a rendőr. Mondanom sem kell, ez nem „túl” alkotmányos megközelítés.

Mérni pedig kell

A Rendészeti Szemle 2009/6-os száma a rendőrségi teljesítmény mérésével foglalkozik. Finszter Géza és Szakács Gábor kiemelik, hogy a jelenlegi kritikus helyzet döntő oka leginkább az előző rendszer rendészeti struktúrájának megtartásában keresendő. A mostani modell szerintük nem felel meg az alkotmányos jogállam közigazgatással kapcsolatos követelményeinek, de ellentmond az ésszerűség és a hatékonyság kívánalmainak is. „A minőségbiztosítás tisztán statisztikai számokkal operáló módszerei (bűnözés alakulása, felderítési eredményesség, intézkedések számának leltárba vétele, megyék rangsora csupán arra alkalmasak, hogy egy végletesen túlcentralizált államrendőrségi modell túlélését szolgálják azáltal, hogy kevés vezető nagyfokú arroganciával ítéletet mondhasson nagyon sok beosztott szakmai tevékenységéről anélkül, hogy az ítélkezőknek valódi kompetenciájuk lenne a munka minőségének értékeléséhez.” A közbiztonság állapota, így a rendőrség teljesítménye az egyik legfontosabb közéleti téma, vagyis a lakosság közérzetét alapvetően meghatározza; ám eközben hazánkban nem alkalmazzák a rendőri munka hatékonyságát mérő és ellenőrző finom mérési módszereket. Marad néhány durva statisztikai adat, amelyek éppúgy nem képesek visszajelezni a megrendelő társadalomnak a rendőri munka minőségét, mint ahogy a pedagógiai munkáét sem a felvételi arányok vagy az iskola- és osztályátlagok. A svájci Victor Prestel is figyelmeztet, mérés nélkül nincs valós értékelés, és nem tudni pontosan, mekkora költséghatékonysággal működik a szervezet. A politikának a rendőrséggel szemben támasztott hatékonysági igényeihez alkalmazkodó, több ponton is kozmetikázott statisztikai számok nem mutatják meg a rendőrség való teljesítményét. Csak arra jók, hogy a politikai ellenfelek egymást revolverezhessék velük, illetve hogy a rendőri szervezet minél több pénzt csikarhasson ki a költségvetéstől.

hvg.hu: De ha rossz is a törvény, legalább van törvényi garanciája a rendőrség működésének. A rendőr tudja, mit tehet, és mit nem.

Sz. I.: Sajnos, nem ennyire egyértelmű a helyzet, mert még a kiterjesztett hatásköröket sem kell a rendőrnek a törvény szerint gyakorolnia. A bűncselekményt meg nem valósító (de akár szabálysértésnek, akár fegyelmi vétségnek, akár eljárási törvényszegésnek minősülő) jogsértő parancsot, utasítást végre kell hajtania. Az Alkotmánybíróság megerősítette: kivételesen indokolt esetben a rendőrségnek el lehet térni a jogszabályok tiszteletben tartásának követelményétől. Pedig a jogállamban nem az emberek, hanem a jog uralma érvényesül. A rendőrségi törvény azonban kivette a szervezetet a joguralom alól. Nem egyes pontok alaptörvénybe ütközéséről van szó, hanem a rossz szabályozásról. Hozzáteszem, nem csupán a rendőrségi törvényünk nem felel meg annak az alkotmányos követelménynek, amely szerint az emberi jogok tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.

hvg.hu: Mégis szívesebben vennénk, ha a rendőrségi törvényből említene néhány „elrettentő” példát.

Sz. I.: A jogszabály 33. § (2) bekezdés b) pontja például kimondja, hogy (egyszerű) gyanú esetén előállításnak, tehát a személyi szabadság elvonásának van helye. Tudni kell, hogy a büntetőeljárásban a személyes szabadság korlátozása még megalapozott gyanú esetén is szigorú feltételekhez kötött, és kivételnek minősül a szabadon történő védekezés általános követelménye alól. Az Emberi Jogok Európai Egyezményének 5. cikke (ami magyar törvényként is kötelezően alkalmazandó) csak „alapos és ésszerű” gyanú esetén engedi meg emberek bezárását.

Másik példa: az Alkotmánybíróság 9/2004. (III. 30.) AB határozatában úgy döntött, hogy nem alkotmánysértő, hogy a rendőr a törvény egyik rendelkezése szerint lőfegyvert használhat az emberi élet kioltását szándékosan elkövető személy elfogására, szökésének megakadályozására. A bírák kimondták, hogy az élet kockázati tényezőinek egyike maga az ember, mert a szó elvont értelmében bárki képes embert ölni. Aki ezt meg is teszi, annak szembesülnie kell az igazságszolgáltatással. Az ember valóban kockázati tényező (sőt mind között a legnagyobb), a maga közvetlenségében ilyenként történő közhatalmi kezelését azonban az emberi jogok alkotmányos rangja nem teszi lehetővé.

hvg.hu: Ezek szerint akkor és azért lőhet menekülő személyre a rendőr, ha azzal további gyilkosságokat akadályoz meg. Ezzel mi a gond?

Sz. I.: Nem erről van szó. A kezelni kívánt kockázat ebben az esetben nem a további gyilkolás lehetősége, hiszen az Alkotmánybíróság maga is kimondta: ha valaki korábban embert ölt, az még nem jelenti azt, hogy a továbbiakban akár az életet veszélyeztető cselekmény elkövetésére készülne. A lőfegyverhasználat tehát itt nem közvetlenül az életmentést, hanem az igazságszolgáltatás működésének elősegítését szolgálja a tettes kézre kerítésével. Ennek során azonban az illető halála az AB szerint szintén a megengedett „mellékhatások” közé tartozik. A határozat értelmében azért fogadható el a menekülő gyilkos ellen a lőfegyver használata, mert azzal, hogy ő maga megsértette más személy élethez való jogát, magára vonja azt a kockázatot, hogy a saját élete is veszélybe kerülhet. Elháríthatja azonban ezt a veszélyt, ha önként jelentkezik, engedi magát elfogni, illetőleg engedelmeskedik a rendőri intézkedésnek. Még akkor is megakadályozhatja a fegyverhasználatot, ha a felszólítás vagy figyelmeztető lövés hatására felhagy a meneküléssel. Igaz ugyan – jegyzi meg az Alkotmánybíróság –, hogy ezek az előzetes lépések adott esetben mellőzhetők, de csak akkor, ha egyébként az intézkedő rendőr vagy más személy élete kerülne veszélybe.



hvg.hu: De maga, úgy tűnik, nem ért egyet az alkotmánybírák határozatával.

Sz. I.: Nem bizony. Az Alkotmánybíróság pontatlanul idézte a törvényt. A felszólítás, az egyéb kényszerítő eszköz alkalmazása, a lövésre történő előzetes figyelmeztetés, a riasztólövés nem csupán akkor hagyható el, ha a leírt, másokat veszélyeztető helyzet kialakul. A rendőrségi törvény 56. §-ának (2) bekezdése ugyanis így szól: „A lőfegyverhasználatot megelőző intézkedések részben vagy teljesen mellőzhetők, ha az eset összes körülményei folytán a megelőző intézkedésekre már nincs idő, és a késedelem az intézkedés eredményességét, a rendőr vagy más személy életét, testi épségét közvetlenül veszélyezteti.” A megfogalmazásból kétségtelenül kitűnik, hogy a határozat által említett helyzeten túlmenően az intézkedés eredményessége is olyan érdek, ami a megelőző jelzések mellőzését megalapozza.

Ezt az értelmezést támasztja alá ugyanazon törvény egy másik rendelkezése, amely kimondja: „Több lehetséges és alkalmas rendőri intézkedés, illetőleg kényszerítő eszköz közül azt kell választani, amely az eredményesség biztosítása mellett az intézkedéssel érintettre a legkisebb korlátozással, sérüléssel vagy károkozással jár.” Mindebből egyértelműen az a következtetés adódik, hogy lehet lőfegyvert használni az emberölés elkövetőjével szemben, ha a rendőr nem tudja utolérni, és elfogása ezért egyébként nem volna lehetséges.

Márpedig ez abszurd. Az alkotmány értelmében ugyanis „senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.” A rendőrségi törvény értelmében azonban egyenesen szándékos emberölést kell megállapítania annak a rendőrnek, aki a lőfegyverét menekülő bűnelkövetővel szemben kívánja használni. Hogyan lehetséges ez, amikor az elhamarkodott ítélkezéstől óv mindenkit az alaptörvény idézett rendelkezése? Az Alkotmánybíróság azt mondta ki: csak akkor lehet szó elfogás vagy szökés akadályozása miatti fegyverhasználatról, ha a rendőr kétséget kizáróan tudja: akire lő, az a személy korábban embert ölt. Ám konkrét ismeretszerzési forrásokat nem jelöl meg sem a törvény, sem a hivatkozott határozat.

Az AB döntése azt a lehetőséget is felveti, hogy az illető ugyan szándékosan oltotta ki más életét, azonban jogos védelmi helyzetben, esetleg végszükségben tette, amit tett. Erre az a megoldás, hogy a rendőrnek nem kell vizsgálnia az illető magatartása jogellenességének esetleges hiányát, amiből okszerűen az következik, hogy azt is lelőheti, akit egyébként a bíróság felmentene, mert büntethetőséget kizáró ok állapítható meg. Számos ok (pl. jogos védelem, elmezavar, öntudatlan állapot vagy az elkövető gyermekkorú) eltörölheti a büntetőjogi felelősséget, de a rendőr általi lelövetés veszélyét ezek szerint nem.

Szikinger István © Müller Judit

hvg.hu: Arról lenne szó, hogy a törvény és az AB gyakorlatilag jogosnak tekinti a veszélyes vagy az annak tűnő bűnöző esetében az előrehozott büntetést is, még akár – az egyébként 1990-ben éppen az AB által eltörölt – halálbüntetést is?

Sz. I.: Mindenesetre elgondolkodtató, hogy az Alkotmánybíróság az e rendelkezésre vonatkozó indokolás befejezésénél határozottan leszögezte: nem a bűnüldözés hatékonyságának fokozása, nem is önmagában a büntetőeljárás lefolytathatósága az a cél, aminek az elérése érdekében ilyen módszer is megengedett. Hanem annak a követelménynek az érvényesítéséről van szó, amely az élethez való jogból fakad, és amelynek az a lényege, hogy annak megsértése esetén az elkövetőnek jogi eljárással kell szembesülnie. Ez nem egészen világos. Tehát nem az eljárás lefolytatása az érdek, hanem az azzal történő szembesülés? Ha meghal az illető (aminek a lehetőségével a realitások és a hazai fegyverhasználati esetek ismeretében az Alkotmánybíróság is számolt), akkor maga ez a cselekmény volna a jogi eljárás? Akkor is, ha – mint később kiderül – a rendőri akció áldozata például jogos védelemben cselekedett?

hvg.hu: A 15 évvel ezelőtti beadványának mely részeit tárgyalta már az AB?

Sz. I.: A törvényt 18 pontban támadtam meg amellett, hogy az indítványban is leszögeztem: véleményem szerint az egész jogszabály hibás alapokra épít. 2003-ban és 2004-ben több határozat született, lényegében valamennyi kifogásomat elbírálta a testület. Az Alkotmánybíróság nem elkülönítetten és az indítvány pontjai szerint hozta meg a döntéseit, hanem több kezdeményezést együttesen tárgyalva határozott. Összességében az általam felvetett problémák mintegy harmadát értékelte a beadványaimnak megfelelően a testület, számos rendelkezést meg is semmisített. Több esetben nem volt szükséges az elbírálás, mert időközben (a beadványommal hosszú éveken keresztül nem foglalkoztak érdemben) a jogalkotás korrigálta a hiányosságokat (például az előállításról való kötelező tájékoztatásra vonatkozó elvárást beépítették a törvénybe).

hvg.hu: Ön régóta szorgalmazza, hogy a rendőrség központi irányítását váltsa fel vagy egészítse ki valamiféle önkormányzati modell. Ez a rendszerváltást követően lekerült a napirendről, most éppen a rendőrség hatékonysági problémái miatt többen újra „felfedezték”. Látva az önkormányzatok szerény teljesítményét a szociálpolitika és a közoktatás terén még mindig hisz a helyi kézben lévő rendőrségben?

Sz. I.: Az államszervezeti kérdések rendezése nem függhet az egyes intézmények pillanatnyi teljesítményétől. Egyébként sem az a kérdés, hogy ki irányítja a rendőrséget. A rendőr Magyarországon igen alapos képzés után kerül szolgálatba, tehát az esetek döntő többségében a törvény alapján önállóan kellene eljárnia, amire egyébként képes is lenne. A szakirányítás jelenlegi – túlcentralizált és túlmilitarizált – rendszere viszont logikusan azt eredményezi, hogy a tábornokoknak bizonyítaniuk kell, szükség van rájuk, tehát utasítanak, irányítanak akkor is, ha az nem indokolt. A felülről történő mozgatás gyakran káros, mert elszakítja a közbiztonság őreit a helyi problémáktól. Az önkormányzati rendőrség nem azt jelenti, hogy a helyi testületek és/vagy apparátusok utasítanák a rendőröket egyes beavatkozásokra. A rendszerváltás időszakában már egyszer kidolgozott elképzelés a „kézi vezérlés” helyett az erős jogszabályi környezet kiépítését, továbbá a felelősségi viszonyok ahhoz igazítását írta volna elő. A helyi irányítás tehát itt elsősorban szervi (vagyis a feltételek biztosítására irányuló) volna, bár az igaz, hogy a közbiztonsági problémák feltárásában és közvetítésében a helyi demokrácia formái nagyobb szerepet kapnának. Érdemes megemlíteni azt az alkotmányjogi nonszenszt, hogy a rendőrségi törvény egyik pontja szerint az önkormányzati rendelet nem is jogszabály!

hvg.hu: De egy efféle „helyiérdekű” szervezet például képes lett volna-e elfogni a romagyilkosságok gyanúsítottjait? Vagy képes lenne-e bármilyen a város falain túl nyúló bűnügy felderítésére?

Sz. I.: Senki nem gondolja komolyan (én sem), hogy központi rendőri működésre nincs szükség. A nemzetközi szervezett bűnözés, a terrorizmus elleni védekezés vagy a nagy területen szóródó sorozatgyilkosságok felderítése természetesen igényli a centrális szerv(ek) tevékenységét. Ez azonban a rendőri munkának alig néhány százalékát teszi ki, másrészt pedig nem irányítást, hanem konkrét munkát követel. Az önkormányzati rendőrségi modell tehát nem zárja ki az országos hatáskörű egységek fenntartását.

hvg.hu: Lehetne-e hatékonyabban mérni a rendőrség és a rendőrök teljesítményét, mint ahogyan most történik?

Sz. I.: Egészen biztosan lehetne, erre vonatkozóan számos kitűnő tanulmány született. Léteznek is olyan rendőri szervek, ahol árnyaltan, a minőségre összpontosítva kísérik figyelemmel az állomány működését. Az ilyen rendszerek és javaslatok közös vonása, hogy a bűncselekmények számának alakulása és a felderítési mutatók helyett/mellett a mutatók széles körét vonják be az elemzésbe és értékelésbe (például a lakosság elégedettsége, a panaszok száma és tartalma stb.). Problémát jelent ugyanakkor, hogy nem tudni: mit várnak el a rendőröktől. A törvény szerint feladat például a közrend védelme, azt azonban sem a jogszabály, sem pedig annak magyarázata nem mondja meg, hogy mit is kell ezen érteni. Mérni akkor lehet, ha tudjuk, mihez kell viszonyítani.