A 2009-es válság hibáiból tanulva ugyanis a Covid-járvány kellős közepén nem a fiskális vészfék behúzása mellett döntöttek a kormányok. Helyette az Európai Unió valamennyi tagállama megállapodott abban, hogy közös adósságot vállalnak a pandémia sújtotta európai (és globális) gazdasági válság által leginkább érintett országok – élükön Olaszország és Spanyolország – megsegítésére.

A lényeg itt a gyorsaság volt, a 2026-os hátáridő közeledtével azonban ki kell mondani: nem minden alakult a tervek szerint. Ha a program fő eszközére, a Helyreállítási és Ellenálló-képességi Eszközre (RRF) összpontosítunk, amelyre önmagában 723 milliárd eurót különítettek el, a pénzeszközök folyósítása jelentős késedelmet mutat EU-szerte. Az Európai Számvevőszék szerint 2023 végére, azaz a terv félidejére a pénzeszközöknek csupán 32 százalékát fizették ki a tagállamoknak. A felhasználási arányok viszont tagországonként nagyon eltérőek: Franciaország, Németország és Olaszország 2025 elejére több mint a nekik járó kifizetések 60 százalékát kérvényezték már az Európai Bizottságtól, míg a skála másik szélén Hollandia és Bulgária mindössze 20 százalékot hívott le.

Magyarország, amely Svédországgal együtt a mezőny végén kullog, 8,8 százalékát hívta le a neki pántlikázott támogatásoknak, mivel Budapest egyelőre csak „előfinanszírozást” kapott a tervéhez, ez utóbbi kifizetése pedig még nem volt feltételekhez kötve. (A svédek teljesen más helyzetben vannak, ők ugyanis előbb teljesítették a kifizetési feltételeket és csak utólag kérvényezték eddig a nekik járó pénzek körülbelül kétharmadának utalását, amelyre még nem bólintott rá az uniós kifizetőszerv.)

Hazánknak ahhoz, hogy újabb kifizetésekre legyen jogosult, előbb bizonyítania kell, hogy végrehajtotta azokat a reformokat, amelyek mellett elkötelezte magát elsősorban a korrupció elleni küzdelem terén. Eddig azonban nem történt előrelépés, ami kétségessé teszi, hogy Magyarország képes lesz-e végül lehívni azt a 10 milliárd eurót, amelyre elméletileg jogosult lenne. Külön cikkünket a magyar támogatásokról itt olvashatja el.

Fontos felmerülő kérdés, miből tevődnek össze a tagállamok között a lehívás hatékonyságában keletkező hatalmas eltérések.

Egyes országok ad hoc vagy új  finanszírozási csatornákat hoztak létre az RRF pénzeszközeinek felhasználására. Mások, mint például Franciaország, inkább a meglévő csatornák használata mellett döntöttek

– magyarázza Christian Dubarry, a BPI France állami befektetési bank európai ügyekért felelős igazgatója. A bank Franciaországban az RRF fő kedvezményezettje (több mint 2 milliárd euróval). Ez az egyik lehetséges magyarázat. „Másrészt néha amiatt nehezebb nyomon követni az elköltött összegeket, mert az európai alapok egyes projektfelhívásokban kombinálódhatnak hazai forrásokkal” – teszi hozzá.

Ugyanez a helyzet az Union des groupements d’achat public (UGAP – francia közbeszerzési hivatal) esetében is, amely Franciaországban a nyolcadik legnagyobb kedvezményezettje az RRF európai forrásoknak (245 millió euróval). Az UGAP közvetítőként működik egyrészt a minisztériumok és a helyi hatóságok, másrészt a kiválasztott vállalatok között, járműveket, irodaszereket és egyéb cikkeket szállít számukra. „Az európai gazdaságélénkítési terv végrehajtásával kapcsolatban nem írtunk ki külön pályázati felhívást. Ilyenek például az állami autópark zöldebbé tételéhez való hozzájárulásra fordított vagy az oktatási rendszer digitális korszerűsítését célzó programok finanszírozása” – magyarázza Olivier Giannoni, a szervezet főtitkára.

A program 2020-as első változatának létrehozását követő első egy-két évet a tervből eredő különböző nemzeti tervek felvázolására és a Brüsszellel folytatott tárgyalásokra, nem pedig azok tényleges végrehajtására fordították. Emiatt a tagállamok gyakran megkérdőjelezhető döntéseket hoztak annak érdekében, hogy megfeleljenek ennek a gyors lehívási követelménynek – összegezhető a EDJNet újságírói szakértői körkérdésre kapott válaszai alapján.

Spanyolországban például az EsadeEcPol kutatóközpont becslése szerint az ágazati források egynegyedét az építőiparra, különösen a speciális építkezésekre (egyetemek, kórházak stb.) fordították.

Ezen a területen óriási szükségleteink voltak, különösen a valenciai régióban és Andalúziában, ahová a legtöbb építéssel kapcsolatos pénzeszköz lett felhasználva” – ismeri el Jorge Galindo közgazdász, az EsadeEcPol igazgatóhelyettese. „Hasonlóan kritikus szükségleteink vannak a képzés és a kisgyermek-ellátás terén is, amelyek több támogatást érdemeltek volna. De itt, mivel nagyon messziről indulunk, nyilvánvalóan hosszabb időbe telik valamit megvalósítani, például a bölcsődei rendszer fejlesztését” – teszi hozzá a kutató, aki ebben a kompromisszumban a pénz gyors felhasználásának szükségességére adott választ látja.

Galindo szerint az arra való ösztönzés, hogy a könnyen megvalósítható beruházásokat helyezzenek előtérbe, néha a minőségük vagy a hozzáadott értékük rovására megy. Különösen a bonyolultabb beruházásokhoz képest, mely különbség a kutató félelme szerint még hangsúlyosabbá válik a 2026-ig tartó végső sprint időszakában.

A legemblematikusabb eset Olaszország. Róma ugyanis az a főváros, amely Dublin mellett a legtöbb változtatást hajtotta végre a RRF gazdaságélénkítési tervében.

Az ehhez a cikkhez végzett kutatásokban partnerként részt vevő független olasz Openpolis kutatóközpont elemzése szerint a sok kérvényezett olasz módosítás miatt számos célkitűzést és kiadást halasztottak el az RRF időszak végére, mely tovább  nehezíti vagy lassítja a végső kifizetéseket.

Luca Dal Poggetto, az Openpolis adatújságírója arra is felhívja a figyelmet, hogy Olaszországban számos projektet töröltek is, például a helyi hatósági épületek energiahatékonyságát fokozó programot, a hidrológiai kockázatok kezelését és a maffiától elkobzott vagyon visszaszerzését célzó programokat. „Az olasz kormány biztosítékot adott arra, hogy ezeket a projekteket más finanszírozási forrásokból fogják elvégezni. Ez a választás azonban számos problémát vet fel, többek között hosszabb határidőket tesz szükségessé”- tetszi hozzá Dal Poggetto.

Másrészről, ami az időzítést illeti, az RRF európai alapjainak több, nagy franciaországi kedvezményezettje azt állítja, hogy a nekik juttatott pénzösszeget elköltötte: ez a Nemzeti Kutatási Ügynökségre vonatkozó 594 millió euróra, valamint a France Travail-nak (a francia állami munkaügyi hivatalnak) címkézett 278 millió euróra vonatkozik. „Az összes befejezett projekt közül mindössze kettő van még folyamatban, az angers-i és a villeneuve-lembroni kastélyoknál” – teszi hozzá a Centre des monuments nationaux (műemlék karbantartó- és üzemeltető-hatóság), amely 253 millió eurót kapott. Ami a BPI-t illeti, „minden projektet kiválasztottak, a szerződéseket elkészítették és az első kifizetéseket teljesítették” – magyarázza Christian Dubarry. Megemlítendő, hogy nem minden esetben vannak időközi kifizetések, sokszor csak a projekt lezárta után kerül sor az uniós támogatások lehívására.

Ha Franciaországra mint jó tanítványra tekintünk, akkor itt egy újabb mutatója az európai szintű késedelmeknek: az Európai Számvevőszék szerint 2023 végéig a tagállamok ismét csak 228 milliárd eurónak megfelelő összegre nyújtottak be kifizetési kérelmet, a Brüsszel által jóváhagyott nemzeti helyreállítási tervekben az egyes fővárosokkal együtt meghatározott, eredeti ütemtervben előirányzott 273 milliárd euró helyett. Ez 16 százalékos eltérés a tervek és a valóság között.

Pozitív előrelépés azonban, ahogy az Európai Bizottság legutóbbi éves jelentésében üdvözli, hogy 2024-ben kisebb volt a késedelem, mint 2023-ban. Fontos megemlíteni, hogy 2023 volt az az esztendő, amikor a tagállamoknak módosítaniuk kellett az eredeti terveiket, hogy az oroszok ukrajnai inváziójára válaszul az energiaszuverenitásuk javításáról szóló fejezetet is beillesszék. Így 2024 nyarára a pénzeszközök 40 százalékát, 2025 februárjára pedig 47 százalékát fizették ki a RRF alapokból.

Ám az előrelépés ellenére „továbbra is fennállnak a késedelmek és nehézségek a pénzeszközök 2026 végéig történő felhasználásában” – hangsúlyozza az Európai Parlament kutatási osztálya. Ahhoz, hogy a RRF elérje célját, „elengedhetetlen, hogy a pénzeszközök időben felhasználásra kerüljenek” – teszi hozzá a Számvevőszék. Így elkerülhetők a szűk keresztmetszetek, és ezáltal csökken a források nem hatékony felhasználásának és a szabálytalanságoknak a kockázata”.

Annál is inkább, mivel a terv megvalósításának második szakasza nehezebbnek ígérkezik. Ennek fő oka, hogy a tagállamok nemzeti terveikben számos célt tűztek ki maguk elé. Brüsszelnek pedig a pénzek folyósítása előtt értékelnie kell, hogy ezek megvalósultak-e. Ahogy az Európai Számvevőszék rámutat, ezek a célok nem egyenletesen oszlanak el az időben: „a 2023. december végéig benyújtott 73 kifizetési kérelem a mérföldköveknek és céloknak alig 28 százalékát fedte le”. Nyilvánvaló, hogy a határidő közeledtével egyre nehezebb lesz a kifizetésekhez hozzájutni, mivel a kifizetések érvényesítéséhez egyre több célt kell teljesíteni.

„Az országoknak valódi előrelépést kell majd felmutatniuk a tárgyalt kérdésekben, míg kezdetben csak egy törvényt kellett előkészíteniük vagy elfogadtatniuk” – magyarázza Eulalia Rubio, a Jacques Delors Intézet kutatója. „Míg az elején sok reformra volt szükség, a végén több beruházásra. Utóbbiak pedig jobban ki vannak téve a végrehajtás buktatóinak” – teszi hozzá.

Európa-szerte nincs tehát ok nagy örömre a Covid-alap hatékony felhasználásra miatt. Különösen azért nem, mert a pénzeszközök felhasználásának késedelme valószínűleg sokkal nagyobb lesz, mint amennyivel az EB kalkulált. A Bizottság a Brüsszel által a fővárosoknak teljesített kifizetésekre összpontosít. Ami azonban igazán számít, az az a pillanat, amikor ezek a pénzeszközök az államok kezéből átkerülnek a végső kedvezményezettekhez a helyszínen. És pontosan „ezen az utolsó láncszemen akadnak el a dolgok” – jegyzi meg Jérôme Creel, az Observatoire français des conjonctures économiques közgazdásza.

Görögország például 2024 végéig 18 milliárd eurót kapott Brüsszeltől. De csak 12 milliárd euró hagyta el az államkasszát. És ez a 12 milliárd euró még akkor is az állami szervek közötti átutalásokat tartalmazta, nem pedig kizárólag a végső kedvezményezetteknek történő kifizetéseket, amelyek a gazdaság valódi likviditási forrását jelentik. A spanyol oldalon az EsadeEcPol kutatóközpont szerint a Madrid által 2024 elején kapott pénzeszközöknek mindössze 40 százalékát használták fel a helyszínen.

Az EU-ban átlagosan 2023 végére a fővárosok által kapott pénzeszközöknek csak a felét fizették ki a végső kedvezményezetteknek.

Hogyan magyarázható ez, amikor a beruházási igény óriási? Az Európai Számvevőszék megpróbálta perspektívába helyezni a dolgokat. A változó gazdasági körülmények – energiaválságok, infláció, ellátási láncok megszakadása – adják a fő magyarázatot a késedelem nagy részére.

A számvevőszék arra is rámutat, hogy helyi szinten nehézséget okoz a projektek elindítása. „Az RRF-ben a Bizottság igen általános iránymutatásokat fogalmazott meg. Ezután a tagállamok feladata volt, hogy részletesen megtervezzék és büdzsét készítsenek ezekhez a tervekhez. Egy ehhez nem szokott közigazgatás vagy helyi hatóság számára azonban nem olyan egyszerű, ha hirtelen 10 millió euróval találja magát szemben, értelmesen és hatékonyan kell felhasználnia erősen kötött szabályok mellett. Olyan módszerekre van szükség, amelyek korábban nem feltétlenül voltak meg” – magyarázza Jérôme Creel.

Végül, néhány országban a késedelmeket az is magyarázza, hogy nem áll rendelkezésre elegendő adminisztratív kapacitás ilyen mennyiségű forrás kezelésére. A görög Számvevőszék különösen az adminisztratív munkaerő hiányára panaszkodott. Ennek következtében- teszik hozzá – nagyobb mértékben veszik igénybe a külső magántanácsadók segítségét. Ez szintén töredezetté teszi az információkat, és így kevésbé átláthatóvá a pénzeszközök felhasználását az országban. 

Ha a késedelmet nem pótolják, mi lesz hosszú távon az el nem költött pénzeszközökkel? A gazdaságélénkítési terv valódi hatékonysága – amely rövid távon a gazdaság ösztönzésére, hosszú távon pedig az európai gazdaságok ellenállóbbá tételére irányult – e kulcsfontosságú kérdés megválaszolásán múlik.

Első lehetőség: a fel nem használt pénzeszközök egyszerűen elvesznének. Ez csökkentené az RRF-keret nagyságát. Tekintettel arra, hogy ez a keretösszeg a bevezetése óta már csökkent, mivel egyes országok úgy döntöttek, hogy nem használják fel a rendelkezésükre bocsátott támogatásokat vagy kölcsönöket. Csak 13 ország döntött úgy, hogy hitelt vesz fel, amikor az európai hitelfelvétel költségei olcsóbbak voltak számukra, mint a nemzeti hitelfelvétel. Franciaország esetében például nem ez volt a helyzet. Ennek eredményeként a 723 milliárd eurós eredeti keretből csak 648 milliárd eurót kötöttek le.

„A károk csökkentése érdekében a Bizottság reméli, hogy a fel nem használt összegek elsősorban kölcsönök, és nem támogatások formájában kerülnek majd kifizetésre” – magyarázza Eulalia Rubio. Erre azonban nincs garancia. Görögország például már több mint 5 milliárd eurót kapott kölcsönként.

Egy másik lehetőség, hogy esetleg a fel nem használt pénzeket Brüsszel más célokra csoportosítja át. Jérôme Creel szerint ez álcázott áldás lehet: „A 2020-as prioritások nem feltétlenül felelnek meg teljes mértékben a jelenlegi szükségleteinknek. Például a védelmi kiadásokra fordítás opciója teljesen hiányzik az RRF célkitűzései közül”. Ezt a lehetőséget az Európai Bizottság nemrégiben mérlegelte 2025 márciusra ígért konkrét jogalkotási javaslatot. Igaz, hivatalosan az uniós biztosok továbbra is az alapok kimerítő felhasználását szorgalmazzák és hisznek benne. Még akkor is, ha ez a nemzeti tervek módosítását jelenti, a feladat az, hogy a célkitűzések könnyebben megvalósíthatók legyenek.

Ez a cikk az EDJnet adatújságíró együttműködés keretében készült. A cikk létrejöttéhez hozzájárultak: Luca Dal Poggetto (OpenPolis, Olaszország), Aude Martin (Alternative Economique, Franciaország), Folk György (EUrologus/HVG, Brüsszel), Eva Lopez (Civio, Spanyolország)