A jogállam az Alkotmánybíróság (AB) szerint elsősorban jogbiztonságot jelent. S bár az utóbbi hetek politikai eseményeinek szereplői nem vonták kétségbe azt az alaptételt, hogy bármely politikai törekvés csakis az alkotmány keretei között érvényesülhet, a történteket végig a jogi bizonytalanság lengte be. Ellentmondó jogértelmezések kerültek folyamatosan nyilvánosságra, s a vita végül nem valamelyik felfogás meggyőző voltának elismerésével, hanem a köztársasági elnök tekintélyére hivatkozással zárult. Időközben számos nyitott kérdés eldőlt, a kezdeményezők is belátták, nyugalomra van szükség, s hogy mindegyik megoldás kínál praktikus előnyöket.

Az első felvonás utáni szünetben azonban a néző felteszi a kérdést: a darabbal van-e baj, vagy a szereplőkkel? Vajon a jogszabályok nem voltak megfelelőek (az igazságügy-miniszter „a vonatkozó alkotmányos szabályok felülvizsgálatát” sürgeti), avagy a jogalkalmazók nyúltak rosszul ehhez a kényes eszközhöz? Nem könnyű a két kérdést szétválasztani, ahogy nem volt világos, az egyes jogértelmezések befolyásolják-e a politikai döntéseket, vagy fordítva. Egy biztos: ha lett volna is forgatókönyve a miniszterelnök megbuktatásának, az a jogi részleteket nem tisztázta előre. Az ügyet eldöntő jogintézményeket - a bizalmatlansági indítványt, illetve a lemondást a miniszterelnökségről - a játszó személyek úgy alkalmazták, vagy akarták alkalmazni, hogy a jelek szerint nem voltak tisztában pontos tartalmukkal, azaz természetükkel és következményeikkel.

Lássuk először a rendelkezésre álló jogszabályokat! A magyar alkotmány rendszerében a miniszterelnöknek van kormánya: a kormány a miniszterelnökkel együtt áll vagy bukik. Az Országgyűlés csak a kormányfőt választja - és buktathatja - meg; őt és a kormányprogramot ugyanaz a szavazás fogadja el; lemondásával a kormány megbízatása is megszűnik. Ezt az összefüggést a (csakis a) miniszterelnököt eltávolítani akaró politikusok nem hagyhatják figyelmen kívül.

Az alkotmány természetesen lehetővé teszi a miniszterelnök lemondását. Arról is gondoskodik azonban, hogy az ország egy pillanatig se maradjon kormány nélkül. Noha a lemondással megszűnik a miniszterelnök megbízatása, az utód megválasztásáig ő az ügyvezető kormányfő, korlátozott jogkörrel. Ha erre a személyében rejlő ok miatt nincs lehetőség - mert elvesztette a választójogát, vagy összeférhetetlenné vált, netán meghal -, kijelölt helyettese veszi át a szerepét. Ugyanez vonatkozik a kormányra: az új megalakulásáig ügyvezetőként hivatalban marad az addigi. A legfontosabb korlátozás az, hogy az ügyvezető kormány (és miniszterelnök) csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján - s akkor is csak halaszthatatlan esetben - alkothat rendeletet.

Ezt a logikus, zárt rendszert töri meg a kormány tagjainak és az államtitkároknak a jogállásáról szóló 1997-es törvény, amely szerint a miniszterelnök az Országgyűlés elnökéhez intézett írásbeli nyilatkozatával, „harmincnapos lemondási idő megjelölésével lemondhat megbízatásáról”. Ez a rendelkezés nem enged más értelmezést, mint hogy a miniszterelnök lemondása a harminc nap elteltével lesz hatályos. Hatásköre addig teljes, ügyvezetővé a 31. napon válik, s a köztársasági elnöknek is ekkor nyílik lehetősége, hogy újabb harminc napon belül új miniszterelnököt javasoljon az Országgyűlésnek. Semmilyen ésszerű magyarázat nincs arra - sőt a törvényjavaslat indokolásában és parlamenti vitájában semmilyen magyarázat nem hangzott el arról -, miért kényszeríti a törvény a kormányfőt, hogy még egy hónapig teljes jogkörrel hivatalban maradjon. Hiszen az ügyvezető kormány intézménye biztosítja az ügyek vitelét, amire a miniszterelnök éppúgy köteles, mint a kormánya. E terhes feladat végét az utód személyének kijelölésére szolgáló harminc nap, az annak megválasztására nyitva álló további negyven nap, és mindennek ez időn belüli sikertelensége esetén az új országgyűlési választások kiírása, majd az új miniszterelnök megválasztása határolja be. De ezek mind átmeneti időszakok, csökkentett, az új kezdeményezéseket megvalósító rendeletalkotást kizáró jogkörrel. Ebbe az alkotmányi logikába nem illik a teljes jogkörű továbbkormányzás. Elsősorban ezért, s nem a kormányváltás még harminc nappal való eltolása miatt ellentétes a törvény az alkotmánnyal.

Ez utóbbi szempont a kormányfő személyét és jogait illetően lényeges. Mint teljes jogkörű, a parlamentnek teljes felelősséggel tartozó miniszterelnök, a lemondása után is ki van téve a bizalmatlansági indítvány lehetőségének. Ügyvezető kormányfővel szemben ez már nem lehetséges. A jogilag változatlanul továbbra is fennálló kötelesség olyan politikai és emberi helyzetekbe kényszerítheti a miniszterelnököt, amely illuzórikussá teheti a hatékony kormányzást ebben a periódusban. Menekülési útvonalként marad a visszavonulás vagy a helyettesnek kijelölt miniszter általi kormányzás, teljes miniszterelnöki jogkörrel. Tehát megint egy, az alkotmány intenciójának nem megfelelő és felesleges kitérő. A fentiek alapján állítható, hogy a kormánytagok jogállásáról szóló törvénynek az a rendelkezése, amely szerint a miniszterelnök csakis harmincnapos határidővel mondhat le, mind a kormányváltás alkotmányi szabályaival való ellentmondás, mind a lemondott miniszterelnök önrendelkezési jogának szükségtelen korlátozása miatt alkotmányellenes.

Amíg azonban az alkotmányellenességet az AB meg nem állapítja, s a kérdéses rendelkezést meg nem semmisíti, vagy a parlament hatályon kívül nem helyezi, alkalmazni kell a törvényt. A jogállamiság próbája, hogy a politikai szereplők hogyan kezelik ezt a szituációt. Nota bene: az alkotmányellenesség kérdése fel sem merült, így a lehetséges orvoslás sem. Ez a rendelkezés gyors és a keletkezésére visszaható hatályú megsemmisítése lehetett volna az AB által. A politika azonban inkább igyekezett megkerülni a kényelmetlen szabályt. Kétfelé lehetett letérni az egyenes útról. Minden jogi problémát kikapcsolni látszott a bizalmatlansági indítvány. Betű szerint valóban - de, mint Szent Pál mondta, a betű öl. Másrészt megszülettek a jogállási törvény olyan értelmezései is, amelyek szerint a miniszterelnök lemondása azonnal hatályos, a kormány ügyvezető, s elkezdődött az az idő, ami alatt a köztársasági elnök kijelölheti az utódot. Ezeket az állításokat vagy nem, vagy nem kielégítően indokolták. A lemondás ugyanis a miniszterelnök közjogi jogállását változtatja meg, hatályosulása nem munkajogi kérdés. S szétfeszíti az értelmezés fogalmát, ha az az eredménye, hogy a harmincnapos rendelkezés akkor van összhangban az alkotmánnyal, ha tárgyára, a lemondás hatályára nem alkalmazzák. Nagy volt a kísértés is, hogy a problémáról s a harminc napról egyszerűen ne vegyenek tudomást. Így tett a miniszterelnök, amikor másnapi hatállyal mondott le. Ezzel áthárította a problémát a köztársasági elnökre (akinek azonban nem kell vizsgálnia a lemondás jogszerűségét), s végső soron az Országgyűlés elnökére. Bár a lemondás érvényességéhez nem kell elfogadó nyilatkozat, lehet-e úgy ismertetni a miniszterelnök lemondását a Házzal, hogy annak törvényellenes voltáról nem vesz tudomást az elnök? Kovács László egyik nyilatkozata az álláspontok megváltozásáról arra utal, hogy ez a lehetőség komolyan felmerült.

A lemondás problémáját állandóan keresztezte a bizalmatlansági indítványé. A kettő viszonyáról - kizárják-e egymást, melyiknek van elsőbbsége - minden lehetséges variáció elhangzott. De itt sem hagyható figyelmen kívül, hogy ami betű szerint lehetséges, ellentétes lehet az intézmény alkotmányos természetével. Ilyen például a lemondott miniszterelnökkel szembeni bizalmatlansági indítvány.

Az ellentmondó jogértelmezések csak a felek fegyvertárát gyarapították. Sokáig egyikük sem szánta el magát akcióra. Pedig a miniszterelnök megbuktatóit semmi sem kényszerítette, hogy - mint tervezték - megvárják a szeptemberi parlamenti ülésszakot. Ha beadják a bizalmatlansági indítványt, a házszabály szerint harmadnapra rendkívüli ülésszakot vagy ülést kell összehívni. A miniszterelnök - aki abban a hiszemben volt, hogy lemondásával elkerülheti a bizalmatlansági szavazást - sokkal korábban is lemondhatott volna. Nem feladatom a vívó felek politikai és taktikai meggondolásait kutatni vagy értékelni; azt sem, miért tartották fontosnak a bizalmatlanok, hogy elkerüljék a köztársasági elnök bekapcsolását az új kormányfő kijelölésébe. A jogállami kultúra szempontjából sokkal fontosabb arra rámutatni, hogy e célkitűzések - a köztársasági elnök kikerülése mellett a kormányváltás minél gyorsabb lebonyolítása - érdekében úgy választottak eszközt, hogy annak természetébe, alkotmányos rendeltetésébe nem gondoltak bele, csupán a technikai alkalmasságot nézték.

A jogállási törvény lemondási szabályával ellentétben a konstruktív bizalmatlansági indítványt nem terhelik hibák. Az alkotmány szabályozza még a technikai részleteket is. Azt a - másutt igen ritka - német megoldást vette át, hogy a bizalmatlansági indítványban meg kell jelölni a miniszterelnöki tisztségre javasolt személyt is, s ha az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki a korábbival szemben, az új kormányfő megválasztottnak minősül. Ezzel szemben az inkább elterjedt szabály szerint a bizalmatlansági indítvány sikere azzal a következménnyel jár, hogy a kormány köteles lemondani - s ekkor az új kormány a szokásos eljárással alakul meg. A magyar alkotmányban is ez a megoldás arra az esetre, ha a bizalmi szavazást nem a képviselők legalább egyötöde, hanem a kormány javasolja.

Az azonnali kormányfőcsere melletti szokásos érv az, hogy megakadályozza a csakis a buktatásra való szövetkezést: új miniszterelnök mellett kell a többségnek felsorakoznia. Ennek a praktikus előnynek azonban nagy ára van. A bizalmatlansági indítvány - mindegyik válfaja - már a választóktól független, belső parlamenti mozgásokat és átrendeződéseket szolgáló intézmény. Ami nem ritkaság: voltaképpen a választók számára váratlan, sőt az ígéretekkel ellentétes koalíciókötés is ebbe a szférába tartozik. Másrészt a bizalmatlansági indítvány mégis a parlamenti kormányzás lényegét fejezi ki: a miniszterelnök és kormánya függését az Országgyűlés többségének bizalmától. A konstruktív, vagyis az azonnali utódválasztással egybekötött bizalmatlansági indítvány technikai előnyeivel és az ehhez társított stabilitási nyereséggel szemben pedig még komolyabb demokratikus deficit áll.

Ha a bizalom megvonása lemondásra kötelezi a kormányt, az utódlás a rendes kormányalakítás demokratikus lépéseit alkalmazza. Be kell mutatni a kormányprogramot, s az új többség arról is szavaz. Van tehát olyan felelősségi mérce, amelyhez a kormány cselekedeteit a választók, az ellenzék és az új támogatók is mérhetik. A konstruktív bizalmatlansági eljárás viszont puszta személycsere. A német modell jól mutatja ezt: tekintélyes alkotmánymagyarázók szerint csak a bizalom megvonásáról szólhat a javaslat parlamenti vitája, az új jelöltről nem. Az ő sorsát kizárólag az előd bukása dönti el. Ez tehát a választók akaratától a lehető legmesszebbre eső eljárás. Ha nem indokolná a parlamenti többség megváltozása, abba a gyanúba keveredne, hogy csupán a pártelitek összeesküvésének eszköze. Németországban akkor került rá sor, amikor a koalíció felbomlott, s az egyik párt átállt az ellenzékhez. Ilyen esetben az új választások kiírását helyettesítő gyors megoldás a konstruktív bizalmatlanság. Ezért is látja az elmélet az ellenzék potenciális kormányképességének igazolását és kormányalakításának alkotmányos megalapozását ebben az intézményben.

Változatlan parlamenti erőviszonyok mellett azonban nem rendeltetésszerű a használata. A miniszterelnökkel szemben benyújtott bizalmatlansági indítványt a kormánnyal szembeni bizalmatlanságnak kell tekinteni - mondja az alkotmány. Alkalmazása végképp problematikus ott, ahol a kormány megbuktatásához a csekély kormánytöbbség miatt elengedhetetlen a kormánytagok szavazata - Magyarországon ők négyszer annyian vannak, mint amennyi az 50 százalékon felüli kormánypárti képviselők száma. S miközben a parlamenti többség bizalmatlanságot szavazna a kormánnyal szemben, ugyanazzal a szavazással egyben miniszterelnökké emelné a bizalmatlanságával megbuktatott kormány egy tagját, s végső soron bizalmat nyilvánítana a megbuktatott kormány azon tagjaival szemben is, akikről tudja, hogy miniszterek maradnak. Íme a kamikázekormány új jelentése. Összefoglalva: változatlan parlamenti erőviszonyok mellett, csupán a miniszterelnök - tehát a végső eredményt tekintve nem az egész kormány - eltávolítására nem használható rendeltetésszerűen a konstruktív bizalmatlansági indítvány.

Végül nem is kellett alkalmazni. Majdnem ugyanazt el lehetett érni a harmincnapos lemondási időbe való belenyugvással, s azzal, hogy az addig is teljes jogkörű miniszterelnök visszavonult, s helyettesítésére a pártok által kiszemelt utódját jelölte ki, aki ezt maga kérte. Nyereség mégis, hogy „rendes” kormányalakítás lesz, a kormányprogramról való szavazással. Van ideje tárgyalni a köztársasági elnöknek is; javaslatát már a kormányfő lemondásának hatályosulását követő napon megteheti, sőt az esetleges bizonytalanság eloszlatása végett korábban is nyilvánosságra hozhatja. A miniszterek jogállásáról szóló törvényt persze sürgősen módosítani kell. De a tanulság nem csupán annyi, hogy a rosszul fogalmazott törvény súlyos zavarokat okozhat. Nem mondhatjuk Karinthyval, hogy az előadás értékéből a darab sokat levont. Ugyanis nem csak az.

SÓLYOM LÁSZLÓ
(A szerző jogász, az Alkotmánybíróság első elnöke)