Magyarország húsz évvel ezelőtt kialakított alkotmányos berendezkedése a képviseleti demokrácia alapjain áll, amelyhez kiegészítő elemként csatlakoznak a közvetlen demokrácia intézményei (e kettősség megjelenik az Alkotmányban is: „A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.”).

Az akkor bevezetett közvetlen demokratikus intézmények (népszavazás, népi kezdeményezés) húsz év alatt jelentősen átalakultak. A rendszerváltó jogalkotás annak idején szokatlanul liberális, a nyugat-európai parlamentáris rendszerek megoldásain túlmutató népszavazási és népi kezdeményezési megoldásokat hozott létre. A legitimitását vesztett parlamenttel szemben ugyanis a népszavazás intézménye felértékelődött. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdések szinte teljes körében népszavazást lehetett rendezni. Ez azonban heves politikai és közjogi vitákat váltott ki.

Antal Attila

Az Alkotmánybíróság döntése nyomán 1998-ra kialakult e két intézmény jelenlegi, konszolidált formája: szigorodtak a népszavazás kezdeményezésének szabályai és bővült a népszavazásra nem bocsátható témák köre. A közvetlen demokrácia intézményrendszere (a képviseleti rendszert korrigáló mechanizmusként) ezzel kiszámítható mederbe kerülhetett volna – azonban az országos népszavazás gyakorlati alkalmazása miatt ez nem történt meg.

Már a rendszerváltó (a négyigenes és a köztársasági elnökről szóló) népszavazások is a politikai erők által dominált események voltak, ahol az igen-nem választás egyben párt-választást is jelentett (ezen túlmenően a referendum kezdeményezése, a kampány egy adott válasz mellet ugyancsak a pártpolitika dominanciájáról árulkodott). A „nemzetközi népszavazások” (NATO-, EU-népszavazás) alkalmával is kirajzolódtak a vélemények mögötti pólusok, de a politikai-közéleti fősodorban viszonylagos konszenzus alakult ki az euroatlanti integráció tekintetében. Azután, 2004-től kezdve, ismét előtérbe kerültek a „politikai népszavazások”: az egészségügyi közszolgáltatókról, a kettős állampolgárságról, valamint 2008-ban a három díjról tartott népszavazás esetében megint lehetett „győztes” és „vesztes” politikai erőkről beszélni. Nem meglepő tehát, hogy az országos népszavazás intézményét már a kezdet kezdetétől pártpolitikai célokra használták, ami egyben az intézmény civil jellegének hiányával, más esetekben elhalványulásával járt együtt. Ugyan ez elmondható a helyi népszavazásokról is. Csupán a népi kezdeményezések köre jelent viszonylagos kivételt.

A közvetlen hatalomgyakorlás azonban csak szűk értelemben azonosítható a népszavazással és a népi kezdeményezéssel. Tágabb értelemben ide tartozik minden olyan lehetőség, amikor a (civil)társadalom (akár formális, akár informális módon) beavatkozhat a politikai döntésekbe (megemlíthetjük a jogszabályok véleményezését, a közigazgatási eljárásban való részvételt, vagy akár a jogilag szabályozott lobbit is). A tág értelemben vett hazai közvetlen demokrácia fejlődése már a rendszerváltás előtt elkezdődött, sőt maga a rendszerváltás is ilyen civil gyökerekből táplálkozott (emlékeztetünk a civil környezetvédelmi mozgalmak tevékenységére). A közvetlen demokrácia intézményrendszerének leszorítása népszavazásra és népi kezdeményezésre, továbbá ezek pártpolitikai tartalommal való megterhelése miatt a közvetlen demokrácia nem képes betölteni feladatát: vagyis a képviseleti döntéshozás korrekcióját.

Seres Mária. Kezdeményezése elbukott

A népszavazások és a népi kezdeményezések révén ugyan a társadalom szélesebb rétegei közvetlenül gyakorolhatják a közhatalmat, azonban ez illúzióvá válik, amint a pártpolitika direkt módon behatol a kezdeményezésekbe: ezzel a népszavazáson (mint kivételes eseményen) meghozott döntés nem különbözik egy (országos vagy helyi) választási szituációtól.

A közvetlen demokrácia egyéb formái viszont alkalmasak arra, hogy a politikaformálásban érdekelt civilek a döntéshozók szakmai partnerévé váljanak, anélkül, hogy a politikai pártok direkt módon befolyásolni tudnák a civil elképzelések kialakítását. A „bölcs laikusoknak” a politikai döntéshozatalba való bevonása mellett például a brazíliai Porto Alegre-ben sikerrel alkalmazzák a részvételei költségvetés technikáját. Ennek az a lényege, hogy a települési (tehát helyi szintű) költségvetés összetételét és arányait egy valamennyi lakos számára nyitott és átlátható, évente ismétlődő vita- és tervezési folyamat során határozzák meg, Az angolszász állampolgári tanácsban pedig a megvitatandó témákhoz önként jelentkező, „laikus” civileket keresnek és találnak, akik 3-4 napon keresztül vitatják meg az adott kérdést, közügyet. Hasonló a Dániában alkalmazott konszenzusos konferencia intézménye, ahol szintén a laikusok találkoznak és vitatkoznak a szakemberekkel. Azonos tőről fakadnak az USA-ban rendszeresen tartott városgyűlések, és az úgynevezett vitázó közvélemény-kutatások.

Egy esetleges jövőbeli alkotmányozás során érdemes lesz figyelembe venni a közvetlen demokrácia intézményeinek ellentmondásait: a többnyire a pártpolitika által befolyásolt népszavazások és népi kezdeményezések gyakran nem alkalmasak a társadalom szándékának megjelenítésére, a partnerként történő, direkt politikaformálásra pedig semmiképpen. Talán szükség lenne a képviseleti rendszeren nyugvó alkotmányos konstrukció alapjainak a felülvizsgálatára is.

Antal Attila