Korrupcióban külön kategória a magyar törvényhozás
A korrupció már foglyul ejtette az államot, de valódi kiterjedtségéről, működéséről azért nehéz megállapításokat tenni, mert hiányoznak a kormányzás kutatását segítő alapvető elektronikus adatbázisok. Noha készül a kormányzati antikorrupciós stratégia, a tavalyi törvényhozási dömping éppen a negatív korrupciós folyamatokat erősíti - mondta a hvg.hu-nak Tóth István János, a Corvinus Egyetem Korrupciókutató Központjának társigazgatója.
Tóth István János: Ez egy kis intellektuális játék, és kicsit annak is a metaforája, hogy milyen mélyről jövünk, és hogy 1990 óta olyan sok előrefelé mozgás sok területen nem történt.
hvg.hu: Kivált önből még bármilyen reakciót, ha egy új korrupciós történetet hall?
T.I.J.: Rám az adatok vannak inkább hatással, a történetek, az anekdoták nincsenek.
hvg.hu: Mit kezd a kormányzat azzal a megállapításukkal, hogy kimutatták: tízből három vállalati felsővezető ma potenciálisan korrumpálható?
T.I.J.: Legyünk egészen pontosak: tízből hárman nem zárnák ki helyből a korrupció lehetőségét. De nem hiszem, hogy bármit is kezdene vele a kormányzat. Azzal már lehetne, hogy amikor 2011 októberében megkérdeztük a 300 vállalati felsővezetőt, azt láttuk, hogy az intézményi környezettel, a szabályozással kapcsolatban rosszabb lett a véleményük, mint egy évvel korábban.
| Tóth István János |
| Közgazdász-szociológus, az MTA Közgazdaságtudományi Intézetének tudományos főmunkatársa, a Corvinus Egyetem korrupciókutató központjának vezetője. Évek óta jelennek meg publikációi a rejtett gazdaság és a korrupció témakörében, több nemzetközi kutatási együttműködésben vett részt, melyeket az Európai Unió az IMF, az EBRD, az USAID és az ICEG támogatott. |
hvg.hu: Abból, hogy az adott pillanatban a megszólítottak egy skálán hogyan értékelik a korrupció mértékét, sok más nem olvasható ki.
T.I.J.: Valóban, kutatóként ezzel igazából nem sokra megyünk. Aminek lenne értelme – igaz, azt sokkal nehezebb mérni –, hogy milyen intézményi változások zajlottak le egy adott időszakban és ezekkel összefüggésben milyen szintű korrupciós kockázatokat lehet mérni. Csakhogy ehhez a munkához kutatható adatokra lenne szükségünk, de azzal meg nem rendelkezünk. Például a közbeszerzések esetében nincs megfelelő, bárki által elérhető adatbázis, sőt, bármiféle módon kutatható adatok is csak 1997 óta vannak. Amíg ez nem változik, csak olyan általános megállapításokig juthatunk el, hogy például: „a közbeszerzési eljárásokban jelentős szerepet játszanak a politikai szempontok”.
hvg.hu: Miből kutatnak?
T.I.J.: 1996-ban már volt számítógép, és volt internet is, és már lehetett elektronikusan adatokat tárolni. Ehhez képest 1997-98 között a magyar közbeszerzési eljárások – mintegy 20 ezer eljárás – adatai csak papíralapon vannak meg hivatalosan, az Országgyűlési Könyvtárba lehet bemenni értük. 1998-2004 között a közbeszerzési hatóság honlapjára felkerültek ugyan adatok a közbeszerzésekről, de azok sem tekinthetők adatbázisnak. Az információk rendezetlen halmazát adják, amit a kutathatóság érdekében szintén át kell átalakítani és rendszerezni. De eddig senkinek nem jutott eszébe, hogy ebből hogyan lehetne egy rendes, matematikai-statisztikai elemzésekre is alkalmas adatbázist építeni. Nonszensz!
Aztán, amikor 2005-től kezdve kissé rendezettebb formában közli az adatokat a Közbeszerzési Hatóság (ebből dolgozunk mi is a 2005-2011 közötti időszakra vonatkozóan), kiderült, hogy azok az adatok is hemzsegnek a hibáktól. Amikor teljesen nyilvánvaló, hogy szám formában kellene megadni az adatokat, akkor is sokszor betűvel rögzítették. Az ajánlattevő cégek nevének leírása helyett elegendő lett volna például az adószám első nyolc jegyét rögzíteni – ezzel ugyanis egyértelműen azonosíthatók a cégek. Ellenben most ugyanaz a cég többféle módon szerepelhet a Közbeszerzési Hatóság adatbázisában (pl. ALISCA BAU Építő Zrt., Alisca Bau Építőipari Zrt.) De még azt is egyszerűen az adatrögzítőre bízták, hogy például Rákóczi nevét le tudja-e helyesen írni. Így van „–czy”, „-tzy” és „-ci” végű rögzítés is.
További furcsaság, hogy akad olyan közbeszerzés, ahol az adatbázis szerint a kifizetés ír fontban történt, amikor már Magyarország az EU, Írország pedig az eurózóna tagja volt. Sőt, rögzítettek olyat is, miszerint egy magyar közintézmény indonéz drachmában írt ki közbeszerzést. Ezekről nem tudni, hogy az adatrögzítés a hibás, vagy van a dolognak valamilyen ésszerű magyarázata. Számomra mindenesetre elképzelhetetlen, hogyan születhettek ilyen megoldások a XXI. században.
hvg.hu: Nevezzük ezt a bürokrácia megengedő slendriánságának?
T.I.J.: Nem, ez nem fegyelmezetlenség, hanem alapvetően az államigazgatási kultúra hiánya. Vegyük Észtország példáját! Ott a rendszerváltáskor teljes rezsimváltás történt olyan értelemben is, hogy míg nálunk papírokat tologattak, ott már a ’90-es évek elejétől elektronikusan kommunikáltak egymással az egyes adatbázisok. Mivel Észtországban használják a modern technológiákat, ezek azonnal megteremtették a nyitottság és az átláthatóság feltételeit is. Az open government (nyílt kormányzás) nagyságrendekkel képes csökkenteni a korrupciós kockázatokat. Magyarországon folyamatosan ignorálták azokat a technológiai újításokat, amelyek nélkül a modern kori kormányzás kivitelezhetetlen. Úgy viselkednek, mintha ez az egész nem is létezne.
hvg.hu: A Korrupciókutató Központ adatai alapján megnevezhetők a megkérdőjelezhető módon közbeszerzést nyert cégek? Ha igen, ezek az információk miért nem landoltak a rendőrségnél?
T.I.J.: Biztosan sok céget meg tudnánk nevezni, de nem ez a célunk. Társadalomkutatók vagyunk, akiknek nem feketelisták összeállítása a feladatuk. Számunkra fontosabb, hogy a korrupciós kockázatok hogyan függnek össze az intézményi és szabályozási adottságokkal.
hvg.hu: És hogyan?
T.I.J.: Erre nagyon nehéz válaszolni. Az állami és önkormányzati intézményekben a korrupció szintjének csökkentése nagyon lassú és összetett folyamat. Alapvetően lépésről lépésre történhet. Akkor lehet felgyorsítani, ha az ügyintézési folyamatokban, illetve az intézmények életében mélyreható változások történnek.
Az útlevél kiváltása a 90-es évek elején például komoly gondot jelentett. Ha valaki pár nap alatt akart útlevelet kapni, amire alapesetben 3-4 hetet kellett várni, akkor beadott az igénylőlaphoz öt- vagy tízezer forintot, és az ügyintéző a sor elejére tette a kérelmét. Így a kérés 2-3 napon belül el volt intézve. Ma bemegy a kérvényező az ügyfélszolgálatra, ahol digitális képet készítenek róla, a kérelme egy központi rendszerbe kerül, de még fizethet is azért, hogy gyorsabb eljárásban készüljön el az útlevele. Vagyis nincs lehetősége és nincs is értelme korrumpálni. Ez azért jó példa, mert megmutatja, hogy ha az ügyintézés folyamata alapvetően megváltozik, akkor a korrupció szankcionálás és a büntetési tételek szigorítása nélkül is teljesen megszüntethető.
Az utóbbi években egyes területeken történtek olyan változások, melynek köszönhetően csökkentek a korrupciós kockázatok, de ezek jellemzően a „kis korrupciókat” érintették. Ezeknél egy-egy tranzakcióhoz nem kapcsolódik nagy összeg – már ahhoz képest, hogy a közbeszerzésekben akár ezeknek a pénzeknek a több ezerszereséről van szó. A közbeszerzéseknél sajnos vajmi kevés történt.
hvg.hu: Hogyan kell értékelnünk, hogy a kutatásaik szerint az eredményesnek nyilvánított közbeszerzések fele problémás volt 2010-2011-ben?
T.I.J.: Megdöbbentő volt, hogy a vizsgálatunk szerint 2010-2011-ben az összes érvényes közbeszerzési eljárás 48-50 százalékánál egyetlen ajánlatot nyújtottak be, vagyis nem volt verseny. Pedig a közbeszerzéseknek alapvetően verseny mellett kellene történniük, különben óhatatlanul a piacinál magasabb áron történnek meg a beszerzések, azaz az eladó oldalán járadék, az adófizetők oldalán társadalmi veszteség képződik.
hvg.hu: Ehhez képest kevés közbeszerzésre vetült akár a gyanú árnyéka is.
T.I.J: Mit lehet erre mondani? Hogy a nagy ügyek rendre csak azért derültek ki nálunk, mert az egyik fél elpofátlanodik, a másik fél pedig felrúgja a „hallgatás konszenzusát” és borítja a bilit? Olyan ez, mint amikor az autóúton az 50 km/órás sebességkorlátozó táblánál mindenki 60-nal hajt, miközben tudja, hogy ezt a kis sebességtúllépést a rendőrök is tolerálják. Így csak az feltűnő, amikor valaki ebben a mezőnyben 130-cal tör magának utat. Ha egy állami, intézményi vagy önkormányzati vezető a „normális szintnél” sokkal nagyobb jutalékot akar kizsarolni, akkor esetleg fény derül a korrupcióra. De még így sem biztos, hogy belebukik.
hvg.hu: Az mennyit segíthet, hogy a kormány antikorrupciós stratégiát készít?
T.I.J.: Van előrelépés a korábbiakhoz képest a kormányzati logikában. Ezt részben a dolgok helyes felismerése mozgatja, részben az EU nyomására történik. Természetesen a hangsúlyeltolódás még nem jelenhet meg az adatokban, hiszen ez nem több annál, hogy mit szeretne a kormány. Igaz, már ez is fontos lépés a szükséges modernizáció felé.
A korábbi intézkedések leginkább arról szóltak, hogy növelni kell a büntetési tételeket, több ügyész kell, több rendőr, vagy védeni kell a feljelentőket stb. Az egyébként helyes üvegzsebtörvényt pedig maguk az önkormányzatok és állami intézmények szabotálták el. A büntetésre alapozó elgondolásnak egy szint után nincs visszatartó ereje, ezért önmagában helyeselhető, ha a megelőzésre helyeződik át a hangsúly. És a kormány olyan intézményi és szabályozási környezetet akar teremteni, amiben kevésbé jöhet létre korrupciós helyzet és olyan intézményrendszer, ami megtűri a korrupciót.
Ehhez azonban rögtön hozzá kell tenni: ha egy év alatt 300 törvényt fogad el rohamtempóban az Országgyűlés, mint tavaly, akkor több lesz a selejtes jogszabály, ami megemeli a korrupciós keresletet is. Mert ha rossz egy törvény, akkor azt előbb-utóbb módosítani kell. Ez növeli a jogbizonytalanságot és a nem megfelelő szabályok kijátszására ösztönöz. Márpedig a korrupció csökkentéséhez a jogkövető magatartás erősítésén keresztül vezet az út. És fordítva: ha gyengül a jogkövető magatartás, az a korrupció erősödését eredményezi.
hvg.hu: Van tipikus magyar korrupciós szituáció?
T.I.J.: Egy nincs, de vannak típusok. Az egyik ilyen, hogy az engedélyt kiadó hatóság alkalmazottja felhívja a vállalkozó figyelmét, hogy ha ezzel és ezzel a céggel íratja meg az engedély kiadásához szükséges hatástanulmányt, akkor az engedélykiadás folyamatát „fel lehetne talán gyorsítani”. Egy másik, amikor a jelentkező csak akkor kaphatja meg a munkát, ha visszaoszt 10-15 százalékot, vagy x millió forintot. Azt, hogy ennek milyen sok változata létezik és milyen modellek szerint történik, korábbi kutatásainkban alaposan vizsgáltuk.
Elég tipikus az is, hogy ki a kezdeményező: máshol a vállalkozó jelentkezik, hogy „mi lenne, ha...", nálunk sok esetben viszont a hatóság, az önkormányzat alkalmazottja zsarolja meg a vállalkozót. Tipikusan fertőzött terület továbbá az ellenőrzéseké: amikor a kedvezményezett a munkaügyi hatósággal, a NAV-val stb. találkozik.
De a korrupció szempontjából külön kategória az uniós forrásokkal való visszaélés. Már csak azért is, mert végeredményben minden európai adófizető becsapásáról szól. Amikor egy francia újságírónak elmeséltem, hogy 40 millió forintból nálunk épülhet 40 centis kilátó uniós támogatásból úgy, hogy papíron minden rendben volt a pénz elköltésével, és így ennek semmilyen következménye nem lett, nem akarta elhinni.
hvg.hu: Kihagyható-e a sorból a törvényalkotói korrupció?
T.I.J.: Szó sincs róla. Az, hogy a törvényhozók milyen szabályokat hoznak, ugyanúgy lehet a korrupció tárgya. Az energetikában 2005 után jól látható módon ide-oda rángatták a jogszabályokat, olyannyira, hogy egy ezzel foglalkozó egyetemi kurzuson a magyar energiapiaci szabályozás lehetne a járadékvadászat állatorvosi lova. Piaci szereplők parlamenti képviselőket, bizottsági tagokat környékeztek meg egyéni törvénymódosító indítványokra kérve őket. Ennek az évtized során megfigyelhető egyfajta kontinuitása.
Az egyik oldalon ott a nagy multicég, a másikon pedig 3,2 millió háztartás. Míg például a villanyáram árának megállapításánál havonta, mondjuk, 300 forintos emelést vélhetően alig vesznek észre a háztartások, addig ugyanez egymilliárd forint extraprofitot teremt a másik oldalon –szintén havonta. Ez az állam foglyul ejtése (state capture) úgy, hogy az államot magánérdekek vezetik – több ilyen példát feldolgoztunk már esettanulmányok keretében.
Ha lennének adataink korábbról, az is kiderülhetne, hogy a ’90-es években is így volt-e, illetve hogyan változott a járadékvadászat mértéke 1990 és 2010 között. Mert az olajszőkítéshez, a privatizációhoz vagy az állami cégek környezetvédelmi rekultivációjához kapcsolódó társadalmi költségekről és az ezeket a jelenségeket létrehozó mechanizmusokról oknyomozó cikkeken kívül csak szóbeszédek és legendák vannak. De ma is hiányoznak a megbízható adatokon nyugvó, jól dokumentált esettanulmányok, közgazdasági vagy gazdaság-szociológiai elemzések.
hvg.hu: Lehet-e azzal védekezni, hogy korrupció mindig volt, és hogy a posztszovjet hatalmi zónában ezzel a teherrel nem vagyunk egyedül?
T.I.J.: Lehet, és mérhetjük magunkat Kazahsztánhoz is. Vagy mondhatjuk, hogy Németországban is kiderült, hogy a parlamenti pártoknak voltak „vonal alatti” számláik, és lám, a korábbi francia elnök is korrumpálható volt. Csak a következő kérdés, ami ezt a példálózást kínossá teszi, hogy ott milyen reakciók születtek ezekre az esetekre. Mondhatjuk azt is, hogy az egyes állami intézmények adatközlési gyakorlata már csak ilyen, „mert ez itt Magyarország”. Csakhogy Szlovákiában bemegy valaki a szlovák közbeszerzési hatósághoz azzal, hogy szüksége lenne közbeszerzési adatokra, mégpedig kutatható adatbázis formájában, akkor a hatóság teljesíti ezt a kérést. Nekünk viszont minden érvényes közbeszerzési adatért vért kell izzadunk.
Pedig ahhoz, hogy csökkenthessük a korrupció mértékét, arra van szükségünk, hogy a kormányzásról adatokat gyűjthessünk. Ha vannak adataink, akkor az azt jelenti, hogy átláthatóbb a kormányzás, és ezzel átláthatóbbá válik a közpénzek elköltése is. A politikai elit azonban a rendszerváltás óta mintha beállt volna arra, hogy „egy kis pénz” innen, „egy kis pénz” onnan jön, és természetesen nem akar ezekről a lehetőségekről önként és dalolva lemondani. Akkor se, ha ez a mentalitás Magyarországot a fejlődő világ felé viszi. Közben ugyanis kományok és intézmények versenye zajlik a beruházókért, és ha a magyar intézmények, a magyar szabályozás és kormányzás nem lesz átlátható, akkor elbukunk, mert e téren ma nem tudunk a szlovákokkal, a lengyelekkel, de a közeljövőben már a horvátokkal és a románokkal sem versenyezni.
hvg.hu: Mi a helyzet akkor, ha az antikorrupciós stratégiában kimondott szó malaszt marad?
T.I.J.: Az, hogy mennyire tolerálható egy országban a korrupció, végső soron mindig az állampolgároktól, a szavazóktól függ. Ilyen értelemben a 2010-es földcsuszamlásszerű választási eredményeket úgy is lehet interpretálni, hogy az emberek megelégelték a súlyos korrupciót. Ez az elégedetlenség azonban újra előállhat, ha nincs érzékelhető pozitív változás.
HVG-előfizetés digitálisan is!
Rendelje meg a HVG hetilapot papíron vagy digitálisan, és olvasson minket bárhol, bármikor!
