„A hazai és a külföldi NGO-k részéről a politikai hangulatkeltés része, hogy a költségvetés átláthatóságát újra és újra megpróbálják kétségbe vonni” – reagált a Pénzügyminisztérium (PM) a hvg.hu-nak arra, hogy az OBS nemzetközi felmérés eredményei szerint a 2023-as költségvetés átláthatóságával komoly problémák voltak.

100 pontos skálán mindössze 22 pontot ért el a 2023-as magyar költségvetés – a „megfelelő” szint 61 pont lenne, a globális átlag 45 pont, korábban Magyarország is ezen a szinten tartózkodott. A 22 pontos szinten az arab országok költségvetései mozognak, a tágabban értelmezett régióban Magyarország utolsó, az egy hellyel előrébb álló Ukrajna 38 pontot ért el.

Az OBS-jelentésben a felmérés magyarországi résztvevője, a Költségvetési Felelősségi Intézet Budapest (KFIB) hangsúlyozta, a kormány az először 2015-ben készült felméréshez régebben hozzájárult a teljeskörűséghez észrevételeivel (amelyek indokolt esetben az eredeti választ módosították), de az előző felméréshez hasonlóan az OBS 2023 során visszautasította ezt a lehetőséget.

Vagyis a kormány – ahogy a korábbi esetekben – megtehette volna, hogy a felmérés készítése során részt vesz a folyamatban, válaszaival árnyalja a képet, ám ehelyett inkább az eredmények publikálása után reagál azokra.

A konkrét, érdemi kritikákra a PM nem reagált

A PM reakcióját összefoglalva:

• A KFIB függetlensége és objektivitása megkérdőjelezhető.
• Az egész OBS módszertana megkérdőjelezhető.
• Soros.
• Gyurcsány.

Részletesebben: „Az ’Open Budget Survey’ (OBS) nevű, nyíltan Soros Györgyhöz köthető szervezetnek adatokat szolgáltató hazai intézet korábban több ízben is a magyar baloldal számára készített elemzéseket megrendelésre. Objektivitása – az intézet eddigi, nyilvános elemzései alapján – erősen megkérdőjelezhető. Jelen esetben az OBS elemzésének módszertana szakmailag erősen kifogásolható, jórészt szubjektív kérdéseken alapul, az intézmények válaszait vitatható módon pontozzák és összesítik. Az objektivitást, más országokkal való összehasonlíthatóságot az is megkérdőjelezi, hogy az Európai Unió tagállamai közül több nem is szerepel a felmérésben. A hibás módszertan nem tudja tükrözni az adott költségvetés-politikai folyamat minőségét, gazdasági, politikai hasznosságát és célszerűségét.

Az OBS elemzésével szemben a valóság az, hogy Európa más országaival összevetésben átlátható költségvetés a magyar: az átláthatóságot nemcsak szigorú jogszabályok, de az Állami Számvevőszék és a Költségvetési Tanács is garantálja. A Költségvetési Tanácsnak a világon egyedülálló jogosítványa van Magyarországon: vétójoggal rendelkezik, ha nem ért egyet a költségvetési törvényjavaslattal. Eltitkolt számokat nem az elmúlt 14 év költségvetései tartalmaztak, hanem a baloldali kormányzás költségvetései: 2006-ban a baloldali kormány valótlan adatokat közölt az államháztartás állapotáról az uniós szervekkel, annak érdekében, hogy a választásokig ne derüljön fény a kiürített kasszára. Ekkor az OBS nem szólalt meg.”

A PM válaszában az érdemi kritikákra nem reagált, elsősorban arra, hogy a 2023-as pocsék eredmény annak a következménye, hogy a kormány – veszélyhelyzeti felhatalmazásával (vissza)élve – a 2023-as költségvetést december végén rendeletben hirdette ki, megkerülve az Országgyűlést.

Ezen az sem változtat, hogy a kormány később, tavasszal bevitte a már végrehajtás alatt álló költségvetést az Országgyűlés elé. Már csak azért sem, mert ha mondjuk az Országgyűlés nem szavazta volna meg a törvényjavaslatot, akkor továbbra is a rendeleti költségvetés lett volna érvényben és hatályban. Érdekes kérdéseket vet fel, hogy hogyan érintette volna az államháztartás működését, ha az Országgyűlés érdemi módosításokat hajt végre a törvényjavaslaton az elfogadása előtt, majd elfogadásával felülírja a végrehajtás alatt álló rendeleti költségvetést. Már ha felülírhatja, mert a veszélyhelyzeti szabályok szerint a kormány rendeletei magasabb rendű jogszabályok lehetnek a törvényeknél is. (Ezzel a veszélyhelyzeti állapot felrúgja a jogszabályok normál hierarchiáját.)

Vannak erősségei is a hazai költségvetési folyamatnak

Az OBS-jelentés amúgy részletesen vázolja a magyarországi költségvetés-alkotási folyamatot, nemcsak a negatívumokat, hanem a pozitív pontokat is kiemelve, és javaslatokat is tesz a folyamat további javítására. A jelentés rámutat, hogy a hazai gyakorlatban nincs, de a költségvetési tervezés első nyilvános dokumentuma a költségvetési irányelvek. Ebben a kormány bemutatná a tervezett költségvetési célokat, intézkedéseket, és hogy ezek miképpen illeszkednek a várható makrogazdasági, bevételi, kiadási keretekhez. Kedvező esetben ez nyilvános párbeszédet indít el a javasolt célokról, prioritásokról, azonban mindenképpen hasznos lenne az egyes költségvetési intézmények számára terveik elkészítéséhez.

Ugyan a kormány tavasszal konvergenciaprogramban, év végén makrogazdasági előrejelzésben teszi közzé a költségvetési és gazdasági várakozásait, de ezek mellől mindig hiányoznak a tervezett költségvetési intézkedések, célok, nem látják sem a törvényhozók, sem a gazdasági szereplők, mire számítsanak a költségvetési javaslatban. Pedig – ahogy más országokban tapasztalható – a szükséges elemekkel kiegészítve ezek a rendszeresen készülő dokumentumok betölthetik az irányelvek szerepét.

A tervezési folyamat kiemelt dokumentuma a költségvetési javaslat, amelyben a kormány részletesen, magyarázatokkal ellátva teszi közzé, hogy milyen módokon szedi be és mire költi el a közpénzeket, milyen intézkedések révén mely célokat kívánja elérni. Magyarországon a kormány törvényjavaslat formájában az Országgyűlésnek nyújtja be ezt a dokumentumot, és ennek kapcsolódó fejezeti kötetei tartalmaznak bővebb információkat az egyes költségvetési tételekről. A széles körű nyilvánosság számára a javaslat országgyűlési vitája jelentheti a lehetőséget, hogy észrevételeikkel, javaslataikkal a társadalom számára jobban hasznosuljanak a közpénzek, ezért fontos megfelelő mértékű időt adni a törvényjavaslat vitájára. A tervezés zárásaként a törvényhozás jóváhagyja a javaslatot, megalkotva a költségvetési törvényt, ezzel jogi szempontból kijelölve a kormány számára a gazdálkodási kereteket.

Alapvető elemként kiemelendő, hogy

a kormány csak javaslatot tesz a közpénzek elköltésére, de az Országgyűlés dönt róla. A jóváhagyó döntést követően hajthatja végre a kormány a javaslatot. Éppen ez hiányzott, amikor a 2023-as költségvetés esetében a kormány lényegében új költségvetést alkotott a rendeletével, ezt elkezdte végrehajtani, majd utólag kérte az Országgyűlés jóváhagyását.

A költségvetési ciklus azonban nem áll meg a törvényalkotással, legalább ennyire fontos a végrehajtás szakasza. Fontos, hogy a bevételek és kiadások alakulása az év során követhető legyen, amit a kormány a rendszeresen közzétett évközi jelentésekben tesz lehetővé. Ezek szerepe az információszolgáltatás, hogy a trendek, előző évtől való eltérések azonosíthatók legyenek, az egyes kiadási területek, bevételek túlteljesítései vagy elmaradásai látszódjanak. Ezeknek a szempontoknak a hazai jelentések nagyon jó minőségben tesznek eleget – olvasható a „sorosista” OBS-jelentésben –, ezért érdemi előrelépést a részletes, elemző jellegű értékelést nyújtó féléves jelentés publikálása jelentene.

Ebben a kormány nem egyszerűen leírná a költségvetés féléves alakulását, hanem azonosítaná a kiadások, bevételek tervtől való eltéréseinek okait, felülvizsgálná a makrogazdasági előrejelzést, és a költségvetési trendekkel kiegészítve becslést adna a költségvetés várható teljesülésére, javaslatot tenne a szükséges intézkedésekre, egyúttal értékelné a meghatározott célok teljesülését. Ez a dokumentum tárná fel a költségvetés alakulásának okait, és jelezné előre a várható éves teljesülést, ezzel lehetőséget adva az évközi korrekcióra. Ráadásul hazai példákként a Magyar Nemzeti Bank és az Állami Számvevőszék rendszeresen készít ilyen elemzést.

Lehetne előre lépni, ha a kormány akarna

Az OBS-jelentés szerint a 2023-as pocsék eredmény, a drasztikus visszaesés könnyen korrigálható lenne. Ennek legfőbb lépése, hogy a kormány kérje az Országgyűlés jóváhagyását a költségvetés módosításához, és várja meg a jóváhagyást a módosítások megvalósításával.

Kivételes, egyszeri helyzetek előfordulhatnak, ahogy két évvel ezelőtt Kanada pontszáma zuhant hasonló mértékben (71-ről 31-re), mert a járványhelyzet miatt nem publikálta időben a költségvetési javaslatot. Mára azonban visszatért korábbi gyakorlatához, és kiváló pontszámot ért el.

További érdemi előrelépést jelentene, ha:

• A kormány elkészítené és időben közzétenné a költségvetési irányelveket és a fél éves jelentést.
• Mind a kormány, mind az Országgyűlés új lehetőségek biztosításával erőfeszítést tenne a nyilvánosság bevonására a költségvetés tervezése és végrehajtása során egyaránt.
• Az Országgyűlés elegendő időt biztosítana a költségvetési javaslat megvitatására, az egyes bizottságok részletes jelentést készítenének a szakterületüket érintő fejezetekről.

Tegyük hozzá: ami a 2024-es költségvetést illeti, annak elfogadása a normál, parlamenti úton történt, vagyis ha az OBS felmérése az idei büdzsére vonatkozna, akkor Magyarország nem kapott volna ennyire borzasztóan alacsony pontszámot.

Ám ez mára már csak formaság, a kormány elismerte, hogy a költségvetés törvénybe foglalt állapotában végrehajthatatlan, illetve nem kívánja végrehajtani. Elismerte szóban, illetve az EU-nak benyújtott konvergenciaprogramban, amelybe a 2,9 GDP-százalékoshoz képest jelentősen, 4,5 százalékosra emelt hiánycélt, alacsonyabbra várt gazdasági növekedést stb. írta bele.

Azzal együtt, hogy a költségvetési törvény csak papíron létezik, nincs arra vonatkozó, érvényesnek tekinthető kormányzati ígéret, hogy mikor és milyen módon fogják módosítani. Ha egyáltalán. A módosítás – elvileg – nem opcionális, a kormánynak mára ugyan közel korlátlan jogköre van a büdzsé saját hatáskörben végzett módosítására, ám a sarokszámokhoz – beleértve a hiánycélt, a kiadási és bevételi főösszegeket – nem nyúlhat. Márpedig a sarokszámok már nem állnak.