Karácsony Gergely szenvedése hosszú történelmi hagyományt folytat
Az első, 5 millió forintos költségvetéstől a jelenlegi 465 milliárd forintosig – Budapestnek fogantatása óta szinte sose volt elég pénze, és szinte mindig kiszolgáltatott volt a kormánynak.
„Budapest a csőd szélén táncol”, „a kormány nem ad elég pénzt Budapestnek”, „a kormány túl sok pénzt vesz el Budapesttől” – a Karácsony Gergely főpolgármester vezette városvezetés panaszai az előző önkormányzati választások óta folyamatosak. Azon túl, hogy a panaszok igazak – a csődközeli helyzet jó eséllyel túlzás, vagy legalábbis nehezen értelmezhető –, kiválóan illeszkednek a fővárosi hagyományba: amióta Budapest létezik, a pénz sose volt elég.
Ami szintén igaz, és állandó konfliktus forrása volt a mindenkori kormánnyal – ahogy napjainkban. Budapest nem csak az ország fővárosa, de egyben legnépesebb települése, gazdasági erőközpontja, mégsem nagyon volt olyan korszak az életében, amikor anyagi függetlenségben élhetett volna. Budapestet születése előtt, közben és után jelentős részben a kormány rakta össze, az államháztartásnak mindig volt szerepe a finanszírozásban és a végrehajtott beruházásokban – egyrészt az önkormányzat (még amikor nem is így hívták) felé, másrészt a fővárosban működő állami intézményeken keresztül.
Mindig csak a függőség mértéke volt kérdés, nem a ténye. Történelmi távlatokban a budapesti költségvetések persze nehezen összehasonlíthatók, különösen igaz ez az első évtizedekre. Az 1930-as évek elejéig a települések nem készítettek szabványosnak tekinthető, egységes szerkezetű költségvetéseket – még a saját korábbi költségvetéseikhez képest sem. Külön történet az I. világháború utáni időszak, az infláció miatt éveken át nem lehetett szó normális költségvetések elkészítéséről, még az államháztartásban sem. A főváros gazdálkodása a korábbi időszak költségvetéseinek alapjain állt, gyakorlati végrehajtása azonban évről évre más keretek és formák szerint zajlott, ahogy éppen lehetett és sikerült.
Buda, a porfészek
Ami a kezdeteket illeti, Budapestnek nem csak a mindenkori kormánnyal, hanem önmagával való viaskodása is rögtön megjelent. A városegyesítés előtt komoly közéleti viták zajlottak, az egyesítés egyik legnagyobb ellenzője Szentkirályi Mór volt pesti főpolgármester volt. Az ellenérvek közül néhány:
- A kereskedő- és iparváros Pesthez képest Buda elmaradott, domborzati adottságai miatt gazdasági felvirágzása nem is lehetséges.
- Buda lakossága jelentős részben német, míg Pest magyar.
- Rendezni kellene az egyesülő települések adósságait.
- Az „elmaradott” Buda csak teher lenne a tehetősebb Pest számára.
Az ellenérvek nem akadályozták meg az egyesítést, mai szemmel pedig megmosolyogtató, hogy egy pesti amolyan elmaradott porfészekként tekinthet Budára. Ahhoz persze, hogy Budapestből világváros legyen, szükség volt az erős kormányzati elhatározásra – és némi hitelre.
Egy francia-osztrák pénzcsoporttól 24 millió forint kölcsönt vettek fel a Duna pest-budai szakaszának szabályozására, rakpartok építésére, a Lánchíd megváltására és újabb híd építésére, „közlekedési fővonalak" nyitására – írja Sipos András Városgazdálkodás és községesítési politika Budapesten 1890-1914 című tanulmányában.
Állami támogatások már a kezdetekben
A kölcsönből megvalósítandó feladatok közül a Közmunkatanácsra a „közlekedési fővonalak" nyitását, azaz a Sugárút (mai nevén Andrássy út) és a Nagykörút kiépítését bízták, a többi a kormány közvetlen irányítása alatt valósult meg. A 24 millió forintos kölcsön elköltését követően a főváros fejlesztéséhez a kormányzat a közvetlen állami beruhások (középületek, Duna-hidak, államvasúti létesítmények), valamint a magánépítkezéseket ösztönző adómentességek és kedvezmények kiterjedt rendszere révén járult hozzá nagymértékben. A fővárosi önkormányzatnak az állami költségvetésből juttatott rendszeres támogatás ebben az időszakban meglehetősen alacsony volt.
1912-re még tovább csökkent az állami hozzájárulás részesedése: a kb. 1 millió korona már csak a rendes bevétel 1,4 százalékát jelentette.
Az állami támogatás sajátos formája volt, hogy a törvényhozás a főváros által felvett törlesztéses kölcsönöknek adó- és illetékmentességet biztosított. Egyes kiemelt jelentőségű városfejlesztési akciók esetében pedig sajátos konstrukciókat alakítottak ki a közös állami-fővárosi finanszírozásra. Ez történt az Erzsébet híd és a Ferenc József híd építése, és a Belváros ezzel összefüggő szabályozása kapcsán.
Ennél nem kisebb jelentőségű volt a katonai laktanyáknak a város belterületéről történő kitelepítése és a város terjeszkedésének útjában álló Újépület lebontása. A pénzügyi terhek oroszlánrészét az állami költségvetés vállalta. A főváros 5,6 millió forintért megvásárolhatta a városháza céljára kiszemelt Károly-kaszárnyát, az Újépület területének köztérré alakítandó része és a Gellért hegyi Citadella pedig ellenszolgáltatás nélkül került a tulajdonába.
A költségvetés felhízása, és a háborús éhkopp
Az első fővárosi költségvetések elég vékonykák voltak: Karácsony Gergely elég nagy bajban lenne, ha 5 millió forintból kellene kihoznia egy egész évet. Az 1874-es forint persze nem ugyanaz, mint a mai, de a komolytalan összehasonlításon túl az első fővárosi „háztartások” vékonyságát jelzi, milyen gyorsan milyen nagyot nőttek. 1898-ban már több, mint 15 millió forint kiadása és bevétele volt Budapestnek.
Az egyes költségvetések összevetését tovább nehezíti a pénznem változása, az ország 1899-től koronát, 1926-tól pedig pengőt használt. Mindenesetre a bevételi és kiadási összegek jóval gyorsabban nőttek, mint a lakosság, vagyis a főváros „eltartása” arányaiban egyre nagyobb és nagyobb terhet rótt az ott élőkre. Ezzel párhuzamosan a város által nyújtott szolgáltatások palettája és színvonala is jelentősen nőtt.
Az 1900-1910-ig terjedő időszak a fővárosi költségvetés megizmosodásának időszaka volt. Egy kivétellel ekkor is minden évben – majd az évtized közepétől kezdve erősen – emelkedőben voltak a főváros költségvetései – írja Laky Dezső, aki elvégezte a nehezen összehasonlítható büdzsék összefésülését.
Az 1914 nyarán kitört világháborúnak a főváros költségvetésében is kifejeződő hatásai következtében már az 1915. évi büdzsében felborult a régi rend, mely szerint a bevételek mindig csaknem teljesen fedezték a kiadásokat.
Az első világháború éveiben és az azt követő években a költségvetés létfontosságú szükségleteit is csak különleges hitelműveletekkel és az államháztartás segítségével lehetett kielégíteni.
A bevételek és a kiadások 1918 után szinte zuhanni kezdtek. Csupán 1921–1922 körül fordult meg a helyzet: a kiadások elszállását sikerült megfékezni, és a bevételek is emelkedni kezdtek. 1924-ben a fővárosi költségvetés már ott tartott, ahol – valaha – az 1900-as évek első évtizedének végén.
Hitellel megy előrébb
Manapság hallani is furcsa, de az első évtizedekben Budapest folyamatosan rengeteg hitelt vett fel. 1890-ben például a 25 millió forintos összbevételből 5 millió forint volt kölcsön. A főváros adósságállománya 1909-től 1914-ig mintegy háromszorosára, 150 millióról 452 millió koronára nőtt.
A tőketörlesztés és a kamatok az utolsó békeévben meghaladták a 18,7 millió koronát, a költségvetés rendes bevételeinek közel 24 százalékát emésztve fel.
Mindez azonban annak ellenére sem rendítette meg a költségvetést, hogy az adók és egyéb lakossági terhek emelésére ezen idő alatt nem került sor. Maguk a rendes bevételek ugyanis egyre nagyobb részben magukból a kölcsönökből létesített vállalatokból származtak.
A tömeges kölcsönfelvételek ellenére a költségvetés pozíciója nem romlott, hanem éppen hogy javult, mivel a kölcsönökből eszközölt jövedelmező befektetések fedezték a bevételt nem termelő, de a modern szolgáltató városigazgatás fontos részét képező létesítményekbe fektetett tőke törlesztését. Lehetővé téve ezzel a költséges és hosszú távra szóló városfejlesztések végrehajtását.
A bűnös város, és az önállóság teljes elvesztése
A két világháború között a főváros kapcsolata enyhén szólva nem volt idilli a Horthy-rendszerrel – a Tanácsköztársaság bukása után, mikor Horthy Miklós bevonult Budapestre, híres-hírhedt beszédében „tetemre hívta” a „vörös rongyokba öltözött” bűnös várost. Trianon után a területe kétharmadát elvesztett országban a főváros gazdasági, társadalmi súlya jelentősen megnőtt, annak ellenére, hogy a rendszer – akár csak manapság – a vidéki területek iparosítását erőltette.
A Horthy-rendszer jelentősen megcsonkította a főváros önkormányzati jogköreit, különösen egy 1930-as és egy 1934-es törvénnyel. Ezzel együtt a főváros rendelkezett saját vagyona felett, önálló gazdálkodást folytatott, a városi adók bizonyos hányada a város költségvetésébe folyt be.
A II. világháború után, a szocializmusban Budapest elvesztette költségvetési önállóságát – is. A tanácsi közigazgatásban és a tervutasításos gazdálkodásban Budapest vezetése nem rendelkezhetett a városban keletkező bevételekkel, a működéshez szükséges forrásokat az államtól kellett igényelni évről évre.
1950-ben a Budapest körüli települések (mint például Csepel, Kispest, Újpest, Békásmegyer, Soroksár) fővároshoz csatolásával létrejött Nagy-Budapest.
Állam az államban: a Demszky-éra
A rendszerváltás – a tanácsrendszert felváltó önkormányzati rendszer felállításával – gyökeres változást hozott Budapest életében. A települések rendkívül széles autonómiát kaptak, beleértve az önálló gazdálkodáshoz való jogot, önálló adókivetési jogot, feladataik egy részére pedig állami támogatásokat és helyben hagyott adóbevételeket. A másik oldalon
az önkormányzatok feladata volt a legtöbb közszolgáltatás üzemeltetése, beleértve a közoktatást, az egészségügyet, a szociális ellátást, számos államigazgatási feladatot.
Az autonómia nem jelentette, hogy Budapest gazdálkodása mindig rendben lett volna, vagy hogy ne lettek volna állandó konfliktusok a kormánnyal. Az SZDSZ-es Demszky Gábor (20 évig volt főpolgármester, 2010-ig) például 1999-ben – igaz, ekkor Orbán Viktor volt kormányon, először, de nem utoljára –, a központi (állami) költségvetés vitájának idején még vadabb dolgokat mondott, mint mostanában a Karácsony-városvezetés. Úgy mint: a megszorító intézkedések miatt fejlesztések maradnának el, s akár oktatási, kulturális, egészségügyi és szociális intézmények bezárására is sor kerülhet, de leginkább a tömegközlekedést érintené a kormányzat fővárosellenes szándéka.
Az enyhébb változat elfogadása esetén a BKV este negyed tízkor leállna, a módosító javaslatok elfogadása nyomán pedig gyakorlatilag megszűnne a tömegközlekedés.
Demszky Gábor úgy fogalmazott: a költségvetés a kormány üzenete, és a jövő évi tervezet azt jelzi, hogy a kormányzat a rendszerváltás legnagyobb sikerének, a magyar önkormányzatiságnak a megtörésére törekszik. Ennek jegyében az egyre gyarapodó kötelező feladatokkal párhuzamosan csökkenti az önkormányzatoknak visszaadott pénzt.
Az önkormányzatok fideszes ledarálása: a Tarlós-éra
A Demszky-érában a főváros jelentős adósságokat halmozott fel, a 2010-ben hivatalba lépő Tarlós István (Fidesz) 2012-ben 186 milliárd forint közvetlen, és – a BKV miatt – további 70 milliárd forint közvetett adósságról beszélt. Az önkormányzati rendszer összességében még rosszabb helyzetben volt, az önkormányzatok adósságállománya a 2000-es évek második felében kezdett jelentősen nőni, a 2009-es gazdasági válság pedig tovább rontotta a helyzetet.
Az Orbán-kormány (a második ezen a néven) 2012–2014 között több körben 1300 milliárd forint adósságot vett át az önkormányzatoktól, ezzel párhuzamosan korlátozta önálló gazdálkodásukat, illetve sok funkciójukat (kórházak, iskolák üzemeltetése) és bevételi forrásukat központosította.
A legnagyobb érvágást a személyi jövedelemadó (szja) helyben maradó részének elvétele jelentette, ebből a forrásból 2010-ben 681 milliárd folyt be az önkormányzatokhoz. Budapesttől a központi költségvetés 218 milliárd forint adósságot vállalt át.
Az önkormányzatok azóta csak kormányzati engedéllyel vállalhatnak hosszú lejáratú adósságot, ami különösen megnehezíti az önálló fejlesztések, beruházások végrehajtását, sőt esetenként a működés fenntartását.
Az állami adósságátvállalást és feladatátvételt Tarlós István lényegében sikerként, illetve pozitívumként igyekezett kommunikálni. Ám az új felállás sem jelentette, hogy megszűntek volna a konfliktusok a kormánnyal, Tarlós különösen Lázár János akkori kancelláriaminiszterrel folytatott kemény, néha személyeskedésig fajuló vitákat. Hiába volt Tarlós kormánypárti főpolgármester, az állami forrásokért küzdenie kellett – rendszeresen sikertelenül. Például hiába hangoztatta évekig, hogy a közösségi közlekedés fenntartása érdekében növelni kellene az állami hozzájárulást – a források stagnáltak, illetve csökkentek, Tarlós egyetlen „sikere” ezen a téren az volt, hogy a HÉV-ágazatot lepasszolhatta az állami vasúttársaságnak, a MÁV-nak.
Függésben és ellenzékben: a Karácsony-éra
Az önkormányzati feladatok és bevételek megnyirbálásával a fővárosi önkormányzat pénzügyi értelemben – is – nagyot zsugorodott. Összehasonlításképpen: 2010-ben a fővárosi önkormányzat költségvetésének kiadási főösszege 589 milliárd forint volt – 2023-ban 465 milliárd forint. Úgy, hogy a két év közti teljes (kumulált) infláció 58,7 százalék, vagyis
a 2010-es kiadási főösszeg inflációval korrigálva 2023-ban közel ezer milliárd forint lenne.
Budapesten szinte az összes nagyberuházást a kormány bonyolítja le és finanszírozza – az adófizetők pénzéből persze – a 190 milliárdos Puskás stadiontól kezdve a Városliget 250 milliárdos múzeumosításán keresztül a budai Vár minimum 200 milliárdos minisztériumosításáig.
A Tarlóst 2019-ben váltó Karácsony Gergely (Párbeszéd Magyarországért) főpolgármestersége évről évre szó szerint a túlélésről szól, igaz, helyzetét nem csak a kormányzati elvonások nehezítették/nehezítik, hanem a pandémia és azt követő gazdasági válság. A főváros 2023-as költségvetését a közgyűlés úgy fogadta el, hogy arról Kiss Ambrus általános főpolgármester-helyettes elismerte: nem áll stabil lábakon. A főpolgármester maga mintegy százmilliárd forintos kockázatról beszélt.
A városvezetés és a kormány közti legnagyobb vita jelenleg minden bizonnyal az úgynevezett szolidaritási adó, egy hozzájárulás, amit a nagyobb önkormányzatoknak kell befizetniük a központi költségvetésbe. Budapest esetében ezt a kormány pár év alatt 5 milliárd forintról 58 milliárdra emelte, így a városvezetés szerint Budapest a központi költségvetés nettó befizetőjévé vált, vagyis több pénzt fizet be az állakmasszába, mint amennyi támogatást onnan kap. A főváros közigazgatási pert indított, mert álláspontja szerint ez alkotmányellenes.
HVG-előfizetés digitálisan is!
Rendelje meg a HVG hetilapot papíron vagy digitálisan, és olvasson minket bárhol, bármikor!
