A koronavírus-járvány és a homofóbia intézményesítésének tűnő változtatások árnyékában csempészi be a kormány az egykor még gránitszilárdságúként reklámozott (és most lassan kilencedszer változó) alaptörvényébe a közpénz új definícióját. Szinte fel sem tűnne amúgy, de csak ott van ugyanis a módosító indítvány szövegében az is, hogy

a közpénz az állam bevétele, kiadása és követelése.

Ha komolyan gondolják, átvezetik a teljes magyar jogrenden

Ez így önmagában és az alaptörvényben lényegében nem jelent semmit, utóbbi ugyanis nem definiálja, mi az „állam”. Sőt ami azt illeti, eddig, illetve a módosítás parlamenti elfogadásáig arra sincsen jogszabályi meghatározás, mi a „közpénz”. A fenti passzust a kormány az alaptörvénynek „A közpénzek” című fejezetébe kívánja beilleszteni, amely eddig nem tartalmazott definíciót, azt egyrészt a köznapi értelmezésre, másfelől az alacsonyabb rendű jogszabályok, a törvények, rendeletek stb. értelmezésére, végül a bírósági gyakorlatra bízta.

Szinte biztosra vehető, hogy a módosítással a kormány szűkíteni akarja, mi számít közpénznek, le akarja nyesni a körről, amit az elmúlt évek számtalan bírósági ítéletével sikerült odaragasztani – véli Ligeti Miklós, a Transparency International Magyarország (TI) jogi igazgatója, aki a jegybanki alapítványok vagyonát vagy a sportklubok tao-támogatását említi példaként.

A felcsúti akadémia véletlenül videót közölt 4 milliárd forint közpénzből épülő wellness szállójáról

Egy, a Puskás Akadémia által a YouTube-on megosztott videofelvétel hátterében feltűnik az épülő „Ifjúsági Sportszálláshely". Az akadémia első körben 1,5, aztán már 4 milliárd forint tao-támogatást kért és kapott rá, a belsejéről annyit tudni, hogy komoly wellness-részleget rendeltek hozzá.

Ehhez azonban további törvénymódosításokra lesz szükség, Ligeti Miklós az alkotmánymódosítást

egy hadjárat első lövéséhez hasonlítja, amit majd a gyalogság követ elvégezni az aprómunkát.

Ha Ligetinek igaza van, és a kormány a közpénz-kör jelentős szűkítésének ágyaz meg ezzel az alaptörvény-módosítással, akkor valóban most jön majd csak a munka java. Természetesen a közpénzekre való hivatkozások áthatják a teljes magyar jogszabályi környezetet, a közpénzi kör szűkítéséhez pedig szükség lesz számtalan törvény módosítására, az alaptörvényben lefektetett alapelvet át kell vezetni lényegében a teljes magyar jogrenden a nemzeti vagyonról szóló törvénytől az önkormányzati törvényen át az információszabadságról szóló törvényig.

Utóbbi különösen jelentős lépés lehet, a közpénzek nem-közpénzekké alakítása szempontjából fontos, hogy a közvélemény tudomást szerez-e erről, illetve később a nem-közpénzzé alakult közpénzek sorsáról.

Elveszítheti Alaptörvény-jellegét

November 10-én majdnem 40 törvényjavaslat került az Országgyűlés elé, jóformán kivétel nélkül a kormány vagy a kormánypártok kezdeményezésére. Szinte megérteni is lehetetlen a módosítások kavalkádját, de biztosak vagyunk abban, hogy mindenki megleli a számára legkedvesebbet. A paletta igencsak színes, az Egyenlő Bánásmód Hatóság megszüntetése ugyanúgy ráfért, ahogyan az Alaptörvény újabb átszabása.

Az értelmezés egységes, csak épp a kormánynak nem tetszik

Az alkotmánymódosítás indoklása szerint azért van rá szükség, hogy

az alkotmányos szervek gyakorlatában megjelent eltérő helyett egységes gyakorlat alakulhasson ki.

A módosítás indoklása egész egyszerűen nem igaz, a bírósági (beleértve a Kúriát és az Alkotmánybíróságot) ítélkezési gyakorlat a közpénz-értelmezést tekintve nagyon is egységes. Az tény, hogy ez a kormánynak és sok közpénzt kezelő intézménynek nem tetszett, és az elmúlt években jelentős igyekezet volt tapasztalható egy szűkebb értelmezés kialakítására – mondja Ligeti Miklós.

A közpénzt kezelő intézmények és szervezetek az adatigénylési ügyekben indított peres eljárásokban a TI tapasztalatai szerint gyakran azzal érvelnek, hogy ők

• nem közpénzt kezelnek,
• nem közfeladatot látnak el,
• nem az állami szféra részei, attól elkülönülten működnek.

A bíróságok számtalan ügyben olyan ítéleteket hoztak, miszerint az állami ellenőrzés alatt működő szervezetek az állam részei, így az ilyen szervezetek a tőlük kért adatokat ki kell adniuk, ahogyan a közpénzből gazdálkodó szervezeteknek is.

Pert nyert a Transparency, az Emmi nem kérhet pénzt a tao-adatokért

Egy másfél éve húzódó eljárást zárt le nemrégen a Fővárosi Ítélőtábla jogerős döntése.

Az, hogy mi számít közpénznek, még a magánszférában működő vállalkozások és személyek szempontjából sem mellékes kérdés – figyelmeztet Ligeti Miklós. Annak ugyanis, aki közpénzhez jut, nagyobb mértékben kell tűrnie a nyilvánosságot. Például a TI pert indított az Államkincstár ellen egyes cégeknek juttatott európai uniós támogatások visszafizetése ügyében. Az Államkincstár az érintett cégek üzleti érdekére hivatkozva kívánta megtagadni a kért adatok kiadását. A bíróság azonban úgy döntött, hogy a közpénzek felhasználásához kötődő transzparencia-követelmény erősebb a vállalkozások üzleti titokhoz fűződő jogainál.

„Elvesztette közpénz jellegét”

Tény, a kormány lényegében 2010 óta igyekszik kisebb-nagyobb ügyekben elzárni a nyilvánosságot a közpénzek kezelésétől. A Nemzeti Együttműködés Rendszere, valamint annak számtalan korrupciógyanús ügylete elleni kritikus szembenállás tüntetéseken rappelt és skandált jelmondata lett az „elvesztette közpénz jellegét”. Ironikus módon ez a szókapcsolat magából a Fideszből pattant ki, bár eredetileg szó szerint „elveszíti közvagyon jellegét” formában írták bele abba a törvénymódosításba, amivel a Magyar Nemzeti Bank (MNB) 2014-ben létrehozott alapítványainak juttatott 266 milliárd forint sorsát és működését kívánták elrejteni a kíváncsi szemek elől.

A manőver formailag nem sikerült, a módosítást a parlamenti kétharmados gépezet ugyan zökkenőmentesen megszavazta, de később az Alkotmánybíróság elkaszálta. A Kúria pedig egy konkrét adatigénylési perben mondta ki, hogy az alapítványok közpénzzel gazdálkodnak és közfeladatot látnak el.

Az alaptörvényben rögzíteni kívánt definíció szerint azonban a jegybanki alapítványok pénze végül csak elveszíti közpénz jellegét, sőt megszűnik közpénznek lenni. Hiszen az alapítványok pénze nem az állam bevétele, nem az állam kiadása, és az államnak követelése sem áll fenn azzal szemben.

Ugyanez igaz például a tao-támogatásokra – amelyek nagy részét sportklubok kapják. A tao- (vagyis társasági adó) támogatások rendszere ugyanis úgy működik, hogy vállalkozások felajánlhatják a befizetendő adójukat szervezeteknek.

A tao-támogatás így technikailag nem az állam bevétele (hisz nem folyik be a költségvetésbe), nem az állam kiadása (hisz nem folyik ki a költségvetésből), és az államnak követelése sincs rá (minthogy lemondott róla).

Vagyis az alaptörvény módosítás értelmében nem közpénz. Bár eddig a bírósági gyakorlat szerint annak minősült, mint állami váromány – olyan költségvetési bevétel, amiről a költségvetés ugyan lemondott, de azért őt illetné.

Nagy kérdés, hogy a kormány mit tervez kezdeni a közfeladat-ellátás fogalmával. A jegybanki alapítványok gazdálkodása a Kúria és az Alkotmánybíróság döntései szerint nemcsak azért nyilvános, mert közpénzzel történik, hanem mert közfeladatot látnak el. Más szóval gazdálkodásuk akkor is nyilvános, ha elfogadjuk, hogy nem közpénzből történik. Legalábbis most még, kérdés, a kormány tervez-e változtatni ezen, esetleg megkísérlik-e összekapcsolni a közfeladat-ellátás fogalmát a közpénz(-kezelés) újsütetű fogalmával.

A vagyonkezelő alapítványokat kétharmadba betonozzák

Szintén kérdés egyelőre, hogyan érinti a közpénz új definíciója a közvagyon, avagy szabatosabban az állami (nemzeti) vagyon fogalmát. A vagyon lehet például ingatlan, műkincs, részvény stb. – az állam rendelkezik ilyenekkel, plusz nem kevés vagyont, illetve vagyon kezelését ruházta át magától többé kevésbé független szereplőkre. Egy épület vagy egy pakettnyi Mol-részvény se nem kiadása, se nem bevétele az államnak, sőt az államnak adott esetben követelése sem áll fenn.

Az állami (nemzeti) vagyon még alaptörvényi szinten is külön fogalom, ezért még érdekesebb kérdés, hogy a kezelésbe adott vagy átruházott állami vagyon által termelt pénz (például részvény után kapott osztalék) közpénz-e? Az új definíció szerint nem, hiszen az államnak nem bevétele, nem kiadása, nem követelése. Holott eddig a bírói gyakorlat szerint az volt, és a jegybanki alapítványok például elszámoltak vele, mennyit fialtak a befektetéseik, és mire fordították az így nyert pénzt.

A legújabb példát ilyesmire a közérdekű vagyonkezelő alapítványok jelentik – ha már itt tartunk, a kormány azt is épp most írja bele az alaptörvénybe, hogy ezek létrehozásáról, megszűnéséről, működéséről sarkalatos törvény rendelkezik. Amint azt a HVG hetilap már a módosítások megjelenése előtt jelezte, miután a sarkalatos törvények megváltoztatásához kétharmados többség kell az országgyűlésben, így igen kicsi a valószínűsége, hogy egy esetleges kormányváltás után módosítani lehet majd. Igaz, az esetleges kormányváltás valószínűsége is kisebb lett, mert a kormány a járvány leple alatt nem csak az alaptörvénybe ír bele, hanem a választási törvényt is átszabja – az ellenzék kárára. Közben a kormány máris több ezermilliárd forint értékű állami vagyont – épp ingatlanokat és részvényeket ruházott át az (egyelőre) főként felsőoktatási intézmények működtetésére létrehozott vagyonkezelő alapítványokba.

Úgy bebetonozta kádereit a Fidesz, hogy egy kormányváltás után sem lehetne kirobbantani őket

Ezermilliárdos állami vagyont menekítettek ki, amelyet Orbán Viktorék tucatnyi egyetemi és egyéb alapítványnak juttattak. Ezzel akár évtizedeken át finanszírozni tudják saját szellemi hátországukat.

Mekkora az államháztartás, és mi van benne?

Végül kérdés, hogy az új közpénz-definíció milyen hatással lesz arra, mit tekint a kormány az államháztartás részének. Ez nem pusztán technikai kérdés, Magyarországnak az Európai Unió tagjaként vannak olyan kötelezettségei, amelyek szempontjából lényeges.

A kormány például sokáig kötötte az ebet a karóhoz, hogy az állami exportfinanszírozási bank, az Eximbank nem az államháztartás része – végül beadta a derekát, egy csapásra nagyobb is lett az államadósság. A jegybanki alapítványokat az uniós állásponttal szemben a magyar kormány szintén évekig az államháztartási körön kívánta könyvelni, végül ebben is beadták a derekukat.

Furcsa halmazállapotú kvázi közpénzzé vált az MNB-alapítványok vagyona

Noha a jogi csatákban eldőlt, hogy közpénz, amit a Matolcsy Györgyék által létrehozott alapítványok kaptak, egyre homályosabb a 270 milliárdos vagyon működése.

Az EU és az ilyen kérdésekben általában illetékes Európai Unió Bírósága jellemzően jóval tágabban értelmezi az állami vagyon és a közpénz határait, mint a magyar kormány.