Szemben például a szómágia-kategóriába sorolható, jogilag nem létező, a kormányzati kommunikáció által tavaly júliusi “kihirdetése” óta használt, kormányhatározattal le is “papírozott”, majd külön operatív törzzsel is megtámogatott energia-veszélyhelyzettel, a háborús veszélyhelyzet nagyon is létezik – és éppen egy éve alapjaiban befolyásolja az életünket.

A kormány a helyén van?!

Orbán Viktor miniszterelnök tavaly május 24-i, drámai hangulatú videóüzenete után pár órával, éjféltől életbe lépett a háborús veszélyhelyzet, ami nemcsak komolyan hangzik, hanem az is. A veszélyhelyzet ugyanis egyike az Alaptörvényben rögzített különleges jogrendi kategóriának, melyek az alábbiak:

hadiállapot, szükségállapot, veszélyhelyzet.

Ahogy a gyűjtőfogalom elnevezése is utal rá, az a közös bennük, hogy ezek életbe lépése után jogilag speciális körülmények érvényesek:

kisebb-nagyobb mértékben rendszerszinten változik meg az állam működése és jelentősen kibővül a kormány jogköre: kormányrendeletekkel hatályos törvények rendelkezései átmenetileg felülírhatók, sőt alapvető jogok is felfüggeszthetők.

A három különleges jogrend közül a veszélyhelyzet a leggyengébb. Nemcsak azért, mert ezt a kormány saját hatáskörben is elrendelheti – a többit csak az Országgyűlés kétharmados többséggel, bár történetesen a kétharmad is biztosított a Fidesz-KDNP-nek –, hanem azért is, mert a hadiállapotot tényleg csak háborús helyzet, főleg külső fegyveres támadás esetén lehet elrendelni, szükségállapot pedig főleg a puccskísérletként leírható komoly konfliktus, “az alkotmányos rend megdöntésére, felforgatására vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló cselekmény” esetén léptethető életbe.

A háborús veszélyhelyzet egy évvel ezelőtti élesítése amúgy nem volt se meglepő, se komoly változást nem hozott. Addigra ugyanis már bő két éve az úgynevezett veszélyhelyzetben éltünk, csak addig a kormány ezt a különleges jogrendet nem a háborúra, hanem a koronavírus-világjárványra hivatkozva tartotta fenn. Az elvileg 2022. május 31-én lejáró járványügyi veszélyhelyzet háborúsra cserélése pedig azért sem ért váratlanul senkit, mert már áprilisban bejelentette ezt – és a kapcsolódó Alaptörvény-módosítást is – Gulyás Gergely Miniszterelnökséget vezető miniszter.

Igény az volt rá, de miért?

Gulyás a változtatást azzal indokolta: azért van rá szükség, hogy “a szomszédságunkban folyó háború esetén is a kormány cselekvőképessége biztosított legyen”, és kiemelte a humanitárius feladatokat. Csakhogy már akkor felmerült, hogy bár veszélyt jelenthet a háború, amelynek humanitárius következményei is egyértelműek, még sincs észszerű indoka egy új veszélyhelyzeti hivatkozási alap, a háborús helyzet megteremtésének, ráadásul az Alaptörvény 10 év alatt éppen tizedik módosításával. A helyzet hatékony kezelésére ugyanis enélkül is számos lehetőség állt a kormány rendelkezésére.

A gyakorlatban semmi szükség a csütörtökön bejelentett újabb Alaptörvény-módosításra, de politikailag jól eladható

Valós, objektív indoka nincs az Ukrajnában zajló háborúra hivatkozva frissen bejelentett újabb Alaptörvény-módosításnak, politikai indoka viszont annál több van. A kormány a reagálóképesség demonstrálása és az ellenzék megbélyegzése mellett folytathatja ugyanazt, amit az időközben kifulladó járvány-veszélyhelyzetre hivatkozva eddig is maximálisan kihasznált: a rendeleti kormányzást.

Akkor még egyébként hat különleges jogrend létezett az Alaptörvényben, csak tavaly november elsején csökkent a számuk háromra egy korábbi módosítás hatására. Az akkori hat jogrend: rendkívüli állapot, szükségállapot, megelőző védelmi helyzet, terrorveszélyhelyzet, váratlan támadás és veszélyhelyzet. Ebből a megelőző védelmi helyzetet alkalmazhatták volna, hiszen ezt már „külső fegyveres támadás veszélye” vagy „szövetségi kötelezettség teljesítése” esetén is el lehetett volna rendelni – igaz, a kormánynak kellett volna ehhez a parlamenti kétharmad formális döntése.

Ez utóbbi kikerülhető lett volna egy másik választással, hiszen amíg hazánk területi integritását sértő külső fegyveres támadás veszélye ténylegesen nem áll fenn, addig is lett volna hova nyúlnia a kormánynak a jog terén. Ez pedig egy, már nem az Alaptörvényben, hanem a honvédségi törvényben nevesített „honvédelmi veszélyhelyzet”. Ezt az Országgyűlés nélkül, a kormány fél évre saját hatáskörben is bevezethette volna, csak az újabb fél éves meghosszabbításhoz kellett volna az amúgy is kormánypárti többségű honvédelmi bizottság jóváhagyása. Csakhogy

ennek a forgatókönyvnek lett volna egy komoly hátulütője: a honvédelmi veszélyhelyzet nem hatalmazza fel az Orbán-kormányt rendeleti kormányzásra.

Mivel a kormány meg akarta őrizni a rendeleti kormányzás már megszokott politikai és önálló jogszabályalkotási kényelmét, nem volt más választása, mint a hat különleges jogrendi kategória közül a veszélyhelyzetet választani. Viszont az Alaptörvény tavaly áprilisban hatályos változata szerint veszélyhelyzetet a kormány csak “az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető súlyos esemény” fennállása esetén rendelhetett el. Ebbe még belefért a koronavírus-járványra való hivatkozás, ám az ukrajnai háborúra hivatkozó elrendelés már jogilag aligha passzolt volna ide.

Csavartak egy nagyot rajta

Ha viszont a rendeleti kormányzás megőrzése volt a kormány valódi célja, miért nem hosszabbította meg inkább a kétharmados parlamenti többsége révén könnyedén újra a járvány miatt amúgy is létező veszélyhelyzetet? Ennek vélhetően politikai okai voltak – nem is egy. Egyrészt a pandémia – noha még mindig több halálos áldozatot követelt naponta és sokakat betegített meg – egyre enyhült, a járványügyi korlátozásokat már mind feloldották, így az emiatti veszélyhelyzet jelentősége és az erre épülő rendeleti kormányzás hivatkozási alapja is sokat gyengült addigra.

Másrészt, és ez talán még fontosabb: egy, a szomszédunkban zajló háborúra adott konkrét kormányzati válasz, intézkedéscsomag egy cselekvő, a reagálóképességét demonstráló kormány képét erősíti a közvéleményben. Méginkább igaz ez, ha ehhez a különleges lépésnek tekinthető Alaptörvény-módosítást is javasol a kormány – ennek pozitív politikai hozadéka csak jól jött a kormánynak, amelynek mindenképpen módosíttatni kellett az Alaptörvény veszélyhelyzeti passzusát, hogy jogilag támadhatatlan módon alkalmazható legyen a háborús helyzetre.

A kormány ezért elkészítette a tizedik Alaptörvény-módosítást, amely a veszélyhelyzet elrendelésének indokait – élet- és vagyonbiztonság – kiegészíteni javasolta azzal, hogy az elrendelés indoka lehessen a “szomszédos országban fennálló fegyveres konfliktus, háborús helyzet vagy humanitárius katasztrófa” is. Ezt 2 héttel Gulyás bejelentése után benyújtották az Országgyűlésnek, amely 3 héttel később el is fogadta azt, innentől pedig felgyorsultak az események:

• Május 24-én, 13:19-kor az Országgyűlés megszavazta az Alaptörvény tizedik módosítását.
• Május 24-én, 16:47-re Novák Katalin köztársasági elnök már alá is írta ezt az elfogadott törvényt.
• Május 24-én, 17:17-kor Orbán Viktor videóüzenetben jelentette be a veszélyhelyzet elrendelését.
• Május 24-én, 23:00-kor meg is jelent a Magyar Közlönyben a veszélyhelyzetről szóló rendelet.

Minden szinten, szinte minden

Egy évvel ezelőtt tehát úgy távozott az addig a koronavírus-járvány miatt fenntartott veszélyhelyzet, hogy közben mégis maradt, csak más jogcímen. Egy dolog nem változott: a rendeleti kormányzás, amire nem véletlenül kapott rá az Orbán-kabinet, hiszen gyakorlatilag korlátlan hatalmat jelent, méghozzá az Országgyűlés megkerülésével. Félreértés ne essék: nem a kiiktatásával, hiszen a parlament továbbra is működik, ülésezik, törvényeket fogad el. Viszont

a kormánynak, ha felül akar írni egy törvényt, nem kell módosítót benyújtania, nem kell végigvinni a bizottsági egyeztetéseken, a plenáris ülés vitáján – akkor se, ha a bizottságokban a kormánypárti többséggel, a parlamentben pedig a Fidesz-KDNP kétharmaddal úgy menne át, mint kés a vajon.

A 135 bátor báb ismét munkába áll

Szavazógéppé silányította Orbán Viktor a parlamentet, miközben sok fontos döntést be sem visznek a képviselők elé. Az ellenzéki javaslatokkal nem, az ellenzékkel magával viszont foglalkozik a kormánytöbbség, ahogy innen üzen Brüsszelnek is.

De mit tehet meg és mit nem a kormány ezzel, a veszélyhelyzeti felhatalmazással kapott rendeleti jogkörrel?

A helyzet az, hogy szinte bármit. Alap – és ehhez még csak rendeletet sem kell kiadni –, hogy például nem kell megfelelni annak az éppen a Fidesz-KDNP-s többség által az Alaptörvényben büszkén rögzített előírásnak, hogy csak olyan éves központi költségvetés fogadható el, amely az államadósság csökkentését tartalmazza. Ez például elég jelentős fiskális mozgásteret jelent.

Emellett veszélyhelyzetben – és ehhez már kicsit dolgozni kell, mert szöveget kell fogalmazni és a kormányülésen elfogadni – a kormány szinte bármilyen, hatályos törvény rendelkezéseinek alkalmazását felfüggesztheti, vagy rendelettel a meglévő törvényi rendelkezésektől eltérhet. Sőt, az Alaptörvény engedékeny és meglehetősen tágan értelmezhető megfogalmazása szerint

veszélyhelyzet idején kormányrendelettel bármilyen “egyéb” rendelkezések hozhatók, sőt: alapvető jogok gyakorlása is felfüggeszthető.

De azért nem teljesen parttalan ez a felhatalmazás, mert az Alaptörvény kifejezetten előírja, hogy milyen alapvető jogok azok, amelyekhez még ebben az esetben sem nyúlhat a kormány. Megnyugtató például, hogy továbbra is igaz, mindenkit megillet az ártatlanság vélelme és a bíróságok előtt a védelemhez való jog, ráadásul tárgyalás nélkül senki sem ítélhető el. Bizonyos abszolútnak tekintett alapjogok – mint az élethez való jog, vagy az, hogy a magzati élet a fogantatás pillanatától alkotmányosan védendő – nem korlátozhatók, és vannak felülírhatatlan tilalmak is:

tilos az emberi fajnemesítést célzó gyakorlat, a kínzás és az emberkereskedelem, továbbá tilos az emberi egyedmásolás.

Más alapvető jogok viszont korlátozhatók, és a kormány önmérsékletére van bízva, hogy mennyire, hiszen az Alaptörvény csak annyit köt ki korlátozásként, hogy “a feltétlenül szükséges mértékben”. Korlátozható például az állampolgárok szabad mozgáshoz, a gyülekezéshez és véleménynyilvánításhoz való joga. Sőt, akár a választójoga is, mivel az Alaptörvény nem sorolja a rendkívüli jogrend idején változatlan formában védendő saját rendelkezései közé például azt, hogy minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy választó és választható legyen.

Bátor bábok, szevasztok!

Ahogy látjuk, a veszélyhelyzet tehát – elvileg legalábbis – nem jelent korlátlan felhatalmazást a kormánynak, de érdemi fékek és ellensúlyok hiányában ezzel legalább annyira lehet élni, mint visszaélni. Így volt ez már a járványhelyzet idején is, amikor még arra hivatkozva volt érvényben veszélyhelyzet, és amit a kormány látványosan ki is használt.

Nekem 133 bátor ember kell. Az ország 133 legbátrabb embere. És azok önök, itt, a kormánypárti oldalon.

– hangzott el a kormányfőtől 2020 márciusában, a felhatalmazási törvény vitájában. A 133 bátor – egy kivétellel – végül a március végi szavazásnál megvolt, így néhány exjobbikos ellenzéki támogatása mellett átment a rendeleti kormányzásnak utat nyitó jogszabály.

Ezzel győzte le Orbán az időközben lassúvá és nehézkessé vált törvénygyárat – innentől még egyszerűbbé vált a kormányzás.

A rendeleti kormányzásnak a koronavírus-járvány első hulláma idején, 2020 márciusában elrendelt veszélyhelyzet ágyazott meg – ez első körben alig 3 hónapig volt hatályban. A felhatalmazási törvénnyel ez idő alatt a kormány 127 veszélyhelyzeti rendeletet hozott. Június közepén eltörölték a veszélyhelyzetet, és a kormány azt hangoztatta, hogy lemondott a rendeleti kormányzás eszközéről is, ám közben biztosította, hogy a korábbi veszélyhelyzeti rendeletek hatályban maradjanak.

Orbánnak már nincs szüksége az ország 133 legbátrabb emberére

Kevesebb ülés, kevesebb szavazás és törvény: látványosan lefékezett a 2018-2022-es ciklusban a törvénygyár, különösen annak második felében. A kormány azonban nem lustult el: az utóbbi két évben nem is volt igazán szüksége Orbán Viktornak a bátor gombnyomogatóira, mivel a rendeleti kormányzással szinte bármit megtehet a sajátjai nélkül is, az ellenzék pedig eddig sem zavarta.

A járvány második hulláma idején, 2020 novemberében a kormány ismét veszélyhelyzetet hirdetett, és a 2021 február elején véget ért második veszélyhelyzeti időszakban is sorra hozta a rendeleteket. A veszélyhelyzetet ugyan 2021. február 8-tól megszüntette, egy másik döntéssel viszont már aznap újra bevezette. Azután többször is meghosszabbították, így a 2018-2022-es parlamenti ciklus vége után is – tavaly május végéig, amikor is végül leváltották a háborús veszélyhelyzettel.

Becsszó, nem élünk vissza vele

Mivel már addig is sok kritika érte a kormányt, hogy túlterjeszkedik a hatáskörén és a járvány miatti felhatalmazásával teljesen oda nem illó dolgokat dönt el rendeletekkel, tavaly áprilisban az Alaptörvény-módosítás és a háborús veszélyhelyzet tervének bejelentésekor Gulyás Gergely miniszter nem győzött fogadkozni: csak akkor vezetik be ezt a lehetőséget, ha nagyon muszáj és akkor is csak arra használják majd a rendeleti kormányzást, ami a háborús helyzettel összefügg.

Gulyás Gergely akkor azt mondta: “A kormány reméli, hogy nem kell éljen ezzel az eszközzel, de ezt az eszközt magunknak és a mindenkori kormánynak meg kell teremtenünk. Meglátjuk, hogy az események alakulása okot ad-e arra, hogy veszélyhelyzetet hirdessünk.” Végül úgy ítélte meg a kormány, hogy okot adott, hiszen a lehetőség megnyílásától – mikor az államfő aláírta az Alaptörvény-módosítást – alig 30 perc telt el addig, hogy Orbán Viktor be is jelentette a döntést.

A Miniszterelnökséget vezető miniszter korábban arra is ígéretet tett, hogy minden olyan eszköznél, amit a kormány rendkívüli jogrend esetén alkalmazhat, szükségességi és arányossági vizsgálat lesz, tehát “csak az adott területre lehet alkalmazni: humanitárius katasztrófára vagy háborús veszélyre”. Erre, és mindössze erre a területre koncentrálódik majd a kormány rendkívüli szabályalkotási lehetősége – fogadkozott. Később Varga Judit igazságügyi miniszter is azt hangoztatta:

csak a humanitárius katasztrófa és a háború jelentette gazdasági kihívásokra való válaszadáshoz ad teret az Alaptörvény mostani módosítása, vagyis a „felelős cselekvés szabadságához” járul hozzá.

Azt, hogy a kormány hogyan élt a “cselekvés szabadságával”, jól mutatják a tavalyi év jogalkotási mutatószámai: az évek óta megfigyelhető erős centralizáció folytatásáról tanúskodnak. 2022-ben a parlament feleannyi törvényt alkotott, mint a megelőző évben, ám ennél is árulkodóbb jele a – formálisan nem annak számító – rendeleti kormányzásnak, hogy majdnem nyolcszor annyi kormányrendelet született, mint ahány törvényt parlamenti viták nyomán szentesített a parlament.

A számok is igazolják, hogy a rendeleti kormányzás mellékszereplővé tette a parlamentet

A jogalkotás szempontjából is párját ritkító esztendő volt 2022: soha nem született ennyi jogszabály választási évben, még 2010-ben sem, amikor a "fülkeforradalommal" először kapott kétharmadot a Fidesz. HVG-ténytár.

Orbán Viktor tehát a háborúra hivatkozva egyre gyakrabban kormányrendeletekkel ír át törvényeket, hirdet ki a veszélyhelyzeti döntéseket. Hogy a miniszterelnök mennyire rákapott a szerre, jól mutatja, hogy csak december közepe és vége között annyi (szám szerint 32) rendeletet adott ki a szomszédban zajló háborúval indokolva, mint amennyit az annak 2022. február 24-ei kitörése utáni öt hónapban összesen.

Ilyen, "rögtön ítélő rendelettel" szűkítette például a Covid alatt az ellenzék és az önkormányzatok mozgásterét (tüntetések betiltása, különleges gazdasági övezetek kijelölése, egyes helyi adók és a parkolási díjak elengedése), amelyeknek nem sok közük volt a járványhoz. Tavaly hasonló módon – de immár a háborúra hivatkozva – hozott a kormányfő a tanárok tiltakozási lehetőségeit szűkítő döntéseket (a sztrájkjog korlátozása), és átírta az elbocsátásokra vonatkozó szabályokat is.

A kormánynak a rendkívüli jogalkotásra kapott felhatalmazása eredendően arra lenne hivatott, hogy segítse a gyors reagálást az olyan ügyekben, amelyekben ezt az akár óráról órára változó helyzet indokolja. Ilyenre azonban az Ukrajna orosz megtámadását követő első hónapok csekély számú és vitathatatlanul szükséges döntését leszámítva (például a menekültek ideiglenes védelem alá helyezése, egészségügyi ellátásuk, munkavállalásuk, a gyermekek tanulási lehetőségeinek szabályozása) csak elvétve lehet példát találni az erre hivatkozó rendeletek között.